Bankunion
Hvad omfatter en bankunion?
Der synes at være en bred enighed om, at en bankunion som minimum indeholder følgende elementer:
Hertil kommer så et fælles regelsæt for bankerne, som bl.a. udgøres af de nye regler om kapitalkrav kaldet CRD IV samt fælles nationale regler for genopretning og bankafvikling samt indskydergaranti.
Hvorfor?
Et af hovedargumenterne for at etablere en bankunion - og herunder et fælles europæisk tilsyn med bankerne i euroområdet med Den Europæiske Centralbank (ECB) som tilsynsmyndighed - har været, at bryde den negative forbindelse mellem kriser i banksektoren og belastningen af eurolandenes offentlige finanser. Erfaringerne fra gældskrisen har vist, at tilsynet for det første ikke har været lige effektivt i alle medlemslande, samt at det har været de enkelte medlemslandes regeringer, der har været nødsaget til at stillet garantier eller optage lån for at hjælpe banksektoren igennem krisen.
I første omgang kan den negative forbindelse brydes med etableringen af det fælles banktilsyn for euroområdet - den såkaldte fælles tilsynsmekanisme. Det skyldes en beslutning fra eurolandenes topmødet i juni 2012, hvor krisen for alvor lagde pres på en række eurolande, og man derfor blev enige om, at når der var oprettet en effektiv fælles tilsynsmekanisme med ECB i spidsen for bankerne i euroområdet, så ville bankerne kunne trække direkte på eurolandenes 500 mia. euro store krisefond, den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), uden at de enkelte medlemslande skulle stå som mellemled og optage lånene.
I en situation hvor de finansielle markeder i forvejen kræver en meget stor risikoopræmie i form af høje renter for at opkøbe de gældsplagede eurolandes statsobligationer, vil det derfor have en stor betydning, at gældsniveauet ikke skal øges yderligere for at optage lån, der skal kanaliseres videre til bankerne.
Idéen er selvfølgelig også, at et fælles effektivt tilsyn i sig selv vil forhindre, at bankerne kommer ud i nogen lignende kristiske situationer, som dem der har vist sig under krisen.
Når bankunionen er komplet, vil den som nævnt foruden det fælles tilsyn også indeholde en mekanisme til afvikling af kriseramte banker samt eventuelt en fælles indskydergarantiordning, hvor sektoren selv skal finansiere omkostningerne ved at oprette en slags fælles fond til dækning af udgifterne.
Banktilsynet
Europa-Kommissionen fremsatte forslagene til det fælles banktilsyn den 12. september 2012. Det fælles banktilsyn skal gennemføres som første del af en egentlig bankunion, hvor stats- og regeringscheferne på EU-topmødet i oktober 2012 fastsatte udgangen af 2012 som fristen for vedtagelsen af rammerne for tilsynet.
Rammerne omfatter konkret en ny forordning om ECB's tilsynsfunktion for kreditinstitutter i euroområdet samt ændring af den eksisterende forordning om den europæiske banktilsynsmyndighed (EBA), som Europa-Kommissionen fremsatte forslag til den 12. september 2012 (se boksen øverst til højre). EBA blev oprettet i 2010 og står i dag for at udarbejde fælles regler på bankområdet samt overvåge gennemførelsen af tilsynsreglerne.
EU's økonomi- og finansministre har ved flere lejligheder forsøgt at blive enige om rammerne for det fælles banktilsyn (der kræver enstemmighed), men det lykkedes den 13. december 2012 at blive enige om udformningen. Under forhandlingerne har en række punkter vist sig vanskelige at blive enige om:
-
Organiseringen af tilsynet (specielt behandlingen af ikke-eurolande der ønsker at deltage).
-
Omfanget af ECB's direkte tilsyn.
- Sikring af rettigheder for de ikke-eurolande, der ikke ønsker at deltage i det fælles tilsyn.
Som udgangspunkt omfatter det fælles tilsyn kun eurolandene og bankerne i euroområdet, men ikke-eurolandene kan tilslutte sig ECB's tilsyn på frivillig basis. Det har dog vist sig at være en udfordring at finde en metode, der sikrer de samme rettigheder for ikke-eurolandene, da de ifølge EU's traktat ikke kan være repræsenteret i ECB's øverste organ - det såkaldte styrelsesråd.
Ikke-eurolandes rettigheder
Løsningen blev at oprette et separat tilsynsråd i ECB, som skal træffe afgørelser i relation til det fælles tilsyn, hvor ikke-eurolandene har de samme stemmerettigheder som eurolandene. Hvis ikke ECB's styrelsesråd modsætter sig afgørelserne fra tilsynsrådet, vil de automatisk blive vedtaget. I det tilfælde, at styrelsesrådet modsætter sig en afgørelse fra tilsynsrådet, som omhandler et ikke-euroland, kan det pågældende ikke-euroland vælge ikke af følge afgørelsen. Konsekvensen kan dog blive, at ikke-eurolandet ikke længere kan deltage i det fælles banktilsyn.
Omfanget af ECB's direkte tilsyn
Som udgangspunkt skal ECB føre tilsyn med alle banker i de deltagende medlemslande, men på et differentieret grundlag i samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder. Det overordnede tilsyn vil som udgangspunkt omfatte alle euroområdets ca. 6.000 banker.
ECB's direkte tilsyn vil ifølge aftalen eftersigende omfatte:
-
Banker med aktiver for mere end 30 mia. euro.
-
Banker hvis aktiver udgør mere end 20 procent af hjemlandets bruttonationalprodukt, medmindre de samlede aktiver er under 5 mia. euro.
-
De tre mest signifikante banker i hvert deltagerland.
Det skulle ifølge forskellige kilder omfatte omkring 150-200 banker. De nationale tilsynsmyndigheder vil dog forsat have ansvaret for forbrugerbeskyttelse, bekæmpelse af hvidvaskning af penge, betalingstjenester samt filialer af banker fra lande uden for EU.
Rettigheder for medlemslande der ikke deltager
For at sikre lige konkurrencevilkår for banker fra de medlemslande der ikke ønsker at deltage i det fælles tilsyn, har spørgsmålet om stemmerettigheder i den europæiske banktilsynsmundighed (EBA), hvor alle medlemslandene er repræsenteret, også været genstand for intense drøftelser. Her har bekymringen været, at de medlemslande der deltog i det fælles tilsyn kunne dominere beslutningerne fra EBA.
Her blev løsningen en model med et såkaldt dobbelt flertal, hvilket vil sige, at der både skal være et flertal for en beslutning blandt medlemslandene der deltager i det fælles tilsyn og et flertal blandt medlemslandene der ikke deltager i det fælles tilsyn.
To af medlemslandene uden for eurosamarbejdet - Storbritannien og Sverige - har på forhånd valgt at stå uden for det fælles banktilsyn.
Ifølge aftalen vil ECB tidligst fra 1. marts 2014 overtage tilsynsfunktionen - alternativt 12 måneder efter at forordningen er offentliggjort og trådt i kraft.
Aftale mellem Europa-Parlamentet og Rådet
Aftalen om det fælles banktilsyn kræver Europa-Parlamentets tilslutning. Europa-Parlamentets udvalg for økonomi og valuta vedtog den 26. november 2012 forhandlingspositionen i forhold til det fælles banktilsyn.
Den 19. marts 2013 lykkedes det for det irske EU-formandskab at opnå enighed om den nye fælles tilsynsramme mellem Europa-Parlamentet og Rådet. Ifølge Europa-Parlamentet medfører aftalen en række stramninger af specielt gennemsigtigheden af det nye tilsynssystem. Parlamentet fremhæver selv følgende ændringer:
-
Europa-Parlamentet inddrages i udnævnelsen af formanden og næstformanden for ECB's tilssynsråd og får bedre adgang til informationer.
-
Stærkere rolle for nationale parlamenter.
-
Bedre adgang til dokumenter for både EU's tilsynsmyndighed i forhold til banker samt for Europa-Parlamentet og nationale parlamenter i forhold til EU's tilsynsmyndighed.
-
Attraktive vilkår for deltagelse af ikke-eurolande i det fælles banktilsyn.
-
Fast opdeling af ECB's ansatte i forhold til opgaver vedrørende monetær politik og tilsynsfunktioner.
-
Styrkelse af den europæiske banktilsynsmyndighed (EBA) i forhold til ECB samt EBA's evne til at udføre stresstests og indhente information.
Det fælles banktilsyn blev drøftet på et uformelt rådsmøde for EU's økonomi- og finansministre den 12.-13. april 2013. På rådsmødet vedtog ministrene en erklæring, hvor der gives udtryk for, at hvis der senere gennemføres en traktatændring (herunder af artikel 127, stk. 6 i TEUF om ECB's tilsynsrolle), så bør forordningen om det fælles tilsyn for bankerne også justeres. En sådan ændring kan bl.a. indeholde et formelt grundlag for ikke-eurolandes deltagelse i det fælles tilsyn på lige fod med eurolandene. Endelig kan en adskillelse af pengepolitikken og tilsynsvirksomheden også præciseres.
Rådets forberedende organ, Coreper, bekræftede den 18. april 2013 aftalen med Europa-Parlamentet og vil efter Europa-Parlamentets behandling formelt godkende aftalen uden yderligere drøftelser. Europa-Parlamentet støttede aftalen med Rådet ved førstebehandlingen den 22. maj 2013, men den formelle afstemning og vedtagelse vil først ske på et senere tidspunkt. Det skal give tid til at få de sidste detaljer i forhandlingerne med ECB om bestemmelserne vedrørende ansvarligheden af systemets tilsynskompetence på plads. Forhandlingerne forventes at munde ud i en såkaldt interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet og ECB om ansvarligheds- og gennemsigtighedsbestemmelserne.
Under drøftelserne den 18. april 2013 i Coreper blev eurogruppen (økonomi- og finansministre fra eurolandene) bedt om at sikre, at gruppens procedurer tillader, at de enkelte medlemmer af eurogruppen kan stille spørgsmål til ECB - herunder spørgsmål stillet på vegne af ikke-eurolande, der altså ikke er repræsenteret i eurogruppen. Den 13. maj 2013 bekræftede eurogruppen i en erklæring, at den vil stille sådanne spørgsmål fremsat af ét eller flere medlemmer af eurogruppen samt på vegne af ikke-eurolande.
Europa-Parlamentet godkendte forslagene endeligt på plenarmødet den 12. september 2013. I forbindelse med Europa-Parlamentets endelige behandling udstedte parlamentets formand, Martin Schulz, og ECB's formand, Mario Draghi, en fælles erklæring om indgåelsen af en såkaldt interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet og ECB om gennemsigtighed og ansvarlighed i forbindelse med ECB's nye tilsynsrolle.
Rådet afsluttede behandlingen af forslagene med den formelle godkendelse den 15. oktober 2013. Efter Rådets godkendelse og offentliggørelse af retsakterne i EU-Tidende vil der gå 12 måneder før det fælles tilsyn træder i kraft - sandsynligvis i november 2014.
Dansk holdning
Fra dansk side har man arbejdet for, at ikke-eurolandene fik mulighed for at deltage i det fælles tilsyn på så lige vilkår som muligt. Spørgsmålet om dansk deltagelse i det fælles tilsyn vil dog først blive afgjort, når man kender de øvrige elementer i bankunionen - dvs. den fælles afviklingsmekanisme og den fælles indskydergarantiordning.
Statsministeren udtalte i forbindelse med afrapporteringen til Folketingets Europaudvalg fra EU-topmødet den 13.-14. december 2012, hvor stats- og regeringscheferne drøftede den fælles tilsynsmekanisme, at forslagene vedrørende en bankunion vil blive behandlet samlet som en fælles pakke. For hende gav det ikke mening at tage stilling til, om vi skal være med, før vi har set hele pakken.Folketingets Europaudvalg gav den 30. november 2012 regeringen mandat til forhandlingerne om det fælles banktilsyn, og Europaudvalget blev orienteret om den seneste udvikling i forhandlingerne på et møde den 11. december 2012 (se video fra møderne i boksen til højre på siden).
Hvornår kan en bankunion være på plads?
Det fælles banktilsyn blev som nævnt drøftet af EU's stats- og regeringschefer på EU-topmødet den 13.-14. december 2012 på baggrund af aftalen blandt EU's økonomi- og finansministre dagen forinden.
I konklusionerne fra EU-topmødet fremgår det, at:
"Den fælles tilsynsmekanisme udgør et stort kvalitativt skridt hen imod en mere integreret finansiel ramme. Det Europæiske Råd ser med tilfredshed på den enighed, der blev opnået i Rådet den 13. december, og opfordrer medlovgiverne til hurtigt at nå til enighed, således at den snarest muligt kan gennemføres".
Det fremgår også, at:
"Det er helt påkrævet at bryde den onde cirkel mellem banker og stater. I henhold til erklæringen fra euroområdetopmødet i juni 2012 og konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i oktober 2012 skal der hurtigst muligt i første halvår af 2013 aftales en operationel ramme, herunder definitionen af overtagne aktiver, således at den europæiske stabilitetsmekanisme, når der er etableret en effektiv fælles tilsynsmekanisme, efter en almindelig afgørelse får mulighed for at rekapitalisere banker direkte".Den fælles tilsynsmekanisme for bankerne forventes formelt endeligt vedtaget i løbet af efteråret 2013, da Europa-Parlamentets formelle behandling og godkendelse som nævnt skete den 12. september 2013. Der skal som det fremgår også opnås enighed om ordningen for rekapitalisering af bankerne via ESM, hvor eurogruppen i juni blev enige om nogle hovedprincipper (se eurogruppens bud på principperne for den operationelle ramme).
Europa-Kommissionen har den 10. juli 2013 præsenteret forslaget til en fælles afviklingsmekanisme for banker. Stats- og regeringscheferne har på EU-topmødet den 27.-28. juni 2013 opfordret til, at medlemslandene blev enige om forslaget inden årets udgang, så der kunne opnås enighed med Europa-Parlamentet inden valget til Europa-Parlamentet i maj 2014.