Reform af den korrigerende del af Stabilitets- og Vækstpagten

I praksis er det dog kun budgetkriteriet, der har været anvendt som grundlag for iværksættelse af proceduren, bl.a. fordi forordning (EF) nr. 1467/97 ikke indeholder en afklaring af proceduren for anvendelse af traktatens gældskriterium. Dette skyldes en hidtidig antagelse om, at så længe kriteriet for budgetunderskuddet overholdes, vil gældsafviklingen foregå i et tilfredsstillende tempo.

Proceduren for uforholdsmæssigt store underskud er indeholdt i EUF-traktatens artikel 126 og præciseret i forordning (EF) nr. 1467/97, der bl.a. indeholder de tidsfrister som EU-institutionerne og medlemslandene skal overholde samt regelsættet for den konkrete udformning af sanktioner.

På basis af medlemslandenes halvårlige indberetning af budgetdata, den 1. april og 1. oktober, overvåger Kommissionen udviklingen i medlemslandenes budgetsituation og offentlige gæld. Hvis en medlemsstat overskrider en eller begge referenceværdier udarbejder Kommissionen en rapport, der således er første skridt i proceduren.

Ved udarbejdelse af Kommissionens rapport skal der i henhold til traktatens artikel 126 tages hensyn til, om ”overskridelsen af referenceværdien kun er exceptionel og midlertidig, og nævnte procentdel fortsat ligger tæt på referenceværdien”. Kommissionen skal endvidere tage hensyn til, om ”det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle andre relevante forhold, herunder medlemsstaternes økonomiske og budgetmæssige situationer på mellemlang sigt”.  

Når Rådet, på grundlag af en henstilling fra Kommissionen, skal tage stilling til om der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i et medlemsland, skal det ske under ”hensyntagen til de bemærkninger, som den pågældende medlemsstat måtte ønske at fremsætte”.

Traktaten indeholder således en mulighed for, at en overskridelse af referenceværdien ikke betragtes som et uforholdsmæssigt stort underskud, hvis der er tale om en exceptionel situation eller andre relevante forhold gør sig gældende. Det er dog en betingelse, at overskridelsen er midlertidig, og budgetunderskuddet er tæt på referenceværdien. Reformen af den korrigerende del af Stabilitets- og Vækstpagten omhandler primært en afklaring og fortolkning af, hvilken betydning der skal tildeles traktatens bestemmelser om exceptionelle omstændigheder, andre relevante forhold samt forhold som medlemslandene måtte ønske at fremføre. Hertil kommer en forlængelse af de proceduremæssige tidsfrister, der gælder for medlemslandenes iværksættelse af virkningsfulde foranstaltninger samt endelig korrektion af budgetunderskuddet. De tidsfrister som Rådet er underlagt bliver ligeledes forlænget, og der bliver mulighed for såkaldte ”procedurespring”, hvor tidligere fremsatte henstillinger og påbud kan revideres og genfremsættes.

Exceptionelle omstændigheder

I forordning (EF) nr. 1467/97 bliver exceptionelle omstændigheder defineret som ”en usædvanlig begivenhed, der ligger uden for den pågældende medlemsstats kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser” eller ”et alvorligt økonomisk tilbageslag”.

Hidtil har et alvorligt økonomisk tilbageslag været defineret som et årligt fald i BNP i faste priser på minimum 2 procent. Dog med den undtagelse at medlemslandene har mulighed for, at fremføre at et fald på mindre end 2 procent stadig er exceptionelt i lyset af tilbageslagets pludselige indtræden eller det akkumulerede produktionstab i forhold til den historiske trend. Medlemslandene har dog i resolutionen forpligtiget sig til ikke at gøre et sådant forhold gældende, medmindre der er tale om et årligt fald i BNP i faste priser på minimum 0,75 procent.

Reformen ændrer definitionen af hvornår et alvorligt økonomisk tilbageslag er exceptionelt. Kommissionen skal ved udarbejdelse af sin rapport nu betragte et alvorligt økonomisk tilbageslag som exceptionelt, hvis blot der er tale om en årlig negativ BNP-vækstrate. Alternativt vil et akkumuleret produktionstab i en langvarig periode med meget lav årlig vækst i BNP i forhold til potentialet, også blive betragtet som exceptionelt. 

Andre relevante forhold

Som noget nyt bidrager reformen med en afklaring af, hvilke elementer der skal indeholdes i Kommissionens vurdering af medlemslandets økonomiske og budgetmæssige situation på mellemlang sigt.

Hvad angår den økonomiske situation på mellemlang sigt, skal følgende forhold således tages i betragtning:

• medlemslandets vækstpotentiale
• konjunkturbetingelser
• implementering af politikker inden for rammerne af Lissabon-strategien (jobskabelse, strukturreformer og social samhørighed)
• politikker til fremme af forskning og udvikling samt innovation.

For den budgetmæssige situation på mellemlang sigt skal følgende forhold tages i betragtning:

• budgetpolitiske konsolideringsbestræbelser i ”gode tider”
• den offentlige gælds bæredygtighed
• offentlige investeringer
• den overordnede kvalitet i de offentlige finanser.

Andre forhold fremført af det berørte medlemsland

Medlemslandenes fremlæggelse af ”andre forhold” som menes relevante for den samlede vurdering af overskridelsens karakter, bliver med reformen inddraget allerede under Kommissionens udarbejdelse af sin rapport om, hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud. Kommissionen skal tage specielt hensyn til følgende tiltag fra medlemslandenes side:

• budgetbestræbelser på at øge eller fastholde økonomiske bidrag på et højt niveau for at fremme international solidaritet og opfylde europæiske politiske mål, særlig europæisk integration, hvis dette har en skadelig virkning på medlemsstatens vækst og budget.

Generelt skal Kommissionen og Rådet endvidere tage hensyn til medlemslandenes gennemførelse af pensionsreformer der bygger på et såkaldt flersøjlesystem, hvor den ene af søjlerne er obligatorisk og fuldt finansieret. Under procedurens vurdering om hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud skal der således, ved en overskridelse der er tæt på referenceværdien, tages hensyn til reformens nettoomkostninger. Nettoomkostningerne for den offentligt styrede søjle skal således indgå med en aftagende del svarende til 100, 80, 60, 40 og 20 procent i en overgangsperiode på fem år.

De nævnte forhold kommer først og fremmest i betragtning ved afgørelsen om, hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud i et medlemsland. Hvis dette er tilfældet, får de dog endvidere betydning i resten af procedurens trin, eksempelvis når det skal vurderes om et medlemsland har iværksat virkningsfulde foranstaltninger efter en henstilling eller et påbud. De skal dog ikke tages i betragtning ved Rådets vurdering af, hvorvidt det uforholdsmæssige underskud er blevet korrigeret. Der er dog den lille undtagelse, at nettoomkostningerne ved pensionsreformer også skal tages i betragtning, når Rådet vurderer om underskuddet er korrigeret. Det er dog en forudsætning, at underskuddet er blevet væsentligt formindsket, og har nået et niveau der er tæt på referenceværdien.

Reformen indfører således et princip om, at der ved vurderingen af hvorvidt et medlemsland overskrider referenceværdien, skal anlægges en helhedsbetragtning, hvor der bliver lagt vægt på landets økonomiske formåen, den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser, tiltag der fremmer vækst og beskæftigelse samt EU’s generelle politiske målsætninger.

Ved forhandlingerne om reformen ønskede nogle medlemslande en liste over udgiftsposter, der på forhånd kunne modregnes i budgettet, inden det endelige budgetunderskud blev opgjort. Dette blev således ikke imødekommet i den endelige udformning af reformen, og de beskrevne ”forhold” kommer kun i betragtning, hvis budgetoverskridelsen er midlertidig og tæt på referenceværdien.

Tidsfrister

Reformen ændrer på de tidsfrister i proceduren der gælder for medlemslandene samt Rådet. Når Rådet har konstateret, at der eksisterer et uforholdsmæssigt stort underskud i et medlemsland udstedes en henstilling med to tidsfrister til medlemslandet. Den første tidsfrist angår medlemslandets ”iværksættelse af virkningsfulde foranstaltninger”. Dvs. medlemslandet får en frist til, at iværksætte tiltag der kan rette op på budgetunderskuddet. Denne frist var tidligere 4 måneder fra Rådets konstatering af det uforholdsmæssige underskud, men bliver med reformen forlænget til 6 måneder. Hvis man er længere fremme i proceduren, og der er tale om udstedelse af et påbud, bliver fristen forlænget fra 2 til 4 måneder.

Den anden tidsfrist angår selve korrektionen af budgetunderskuddet, dvs. medlemslandets frist til at få budgetunderskuddet på den rigtige side af referenceværdien på - 3 procent af BNP. Tidligere var fristen for korrektion af underskuddet sat til året efter dets konstatering, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. Senere i proceduren kan denne frist evt. forlænges i forbindelse med udstedelse af et påbud.

Med reformen er hovedregel stadig, at fristen er året efter konstateringen. Reformen åbner dog op for en øget anvendelse af begrebet ”særlige omstændigheder”. Som nævnt skal Kommissionens gennemgang af ”relevante forhold” tages i betragtning i de efterfølgende trin i proceduren. Ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om ”særlige omstændigheder”, skal disse ”relevante forhold” således inddrages i en samlet overordnet betragtning, og kan undtagelsesvis retfærdiggøre en korrektion, der ligger på et senere tidspunkt end året efter.

Reformen sætter også for første gang tal på den minimumsforbedring af budgetunderskuddet, der kræves af et medlemsland med et uforholdsmæssigt stort underskud. Rådets henstilling i forbindelse med konstateringen af budgetunderskuddet indeholder således en opfordring til en årlig minimumsforbedring af den konjunkturkorrigerede budgetsaldo, eksklusiv engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger, på 0,5 procent af BNP.

En yderligere ændring i tidsfristen for medlemslandenes korrektion bliver indført med det såkaldte procedurespring, der gør det muligt for Rådet, at genfremsætte en henstilling eller påbud i en revideret form. Tidligere var der en automatisk fremdrift i proceduren, således at det ikke var muligt at gentage trin i proceduren. Manglende efterlevelse var ensbetydende med næste skridt i proceduren.

I de tilfælde hvor et medlemsland har efterlevet en henstilling eller et påbud, men korrektionen af budgetunderskuddet ikke er realiseret pga. uventede negative økonomiske forhold, der har store ugunstige virkninger for de offentlige finanser, kan Rådet fremsætte en revideret henstilling eller et revideret påbud, der forlænger fristen for korrektionen med et år. Igen skal de ”relevante forhold” indgå i Rådets overvejelser.

Muligheden er blevet indført for at tage højde for den situation, hvor det ikke er den førte politik eller politiske vilje, der er årsag til den manglende budgetmæssige efterlevelse af Rådets henstilling eller påbud, men alene en uforudset negativ økonomisk udvikling. Som Rådet selv formulerer det i reformaftalen skal der ”klart skelnes mellem fejl i politikken og fejl i prognoserne ved gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud”.

Den tidsfrist Rådet har til, at fastslå om der eksisterer et uforholdsmæssigt stort underskud i et medlemsland, forlænges fra tre til fire måneder efter medlemslandenes indberetning af budgetdata den 1. april og 1. oktober. Når Rådet har fastslået, at et medlemsland ikke har efterlevet en henstilling om iværksættelse af virkningsfulde foranstaltninger, havde Rådet tidligere en frist på en måned til at komme med et påbud. Denne frist bliver med reformen forlænget til to måneder. Som for henstillingen, gælder et tilsvarende krav i påbuddet om en årlig minimumforbedring på 0,5 procent af den strukturkorrigerede budgetsaldo.

Hvis medlemslandet ikke efterkommer påbuddet, var Rådets frist til at pålægge sanktioner tidligere to måneder efter udstedelsen af påbuddet. Denne frist forlænges med reformen til fire måneder.

Det samlede procedureforløb, fra indberetning af budgetdata til Rådets påbud om sanktioner, skulle således ved manglende efterlevelse fra det berørte medlemslands side som hovedregel strække sig over 16 måneder. Den samlede procedurelængde var tidligere på 10 måneder. Hvis medlemslandet efter Rådets vurdering har iværksat virkningsfulde foranstaltninger efter en henstilling eller et påbud, sættes proceduren i bero. Det tidsrum hvor procedurer er sat i bero, tæller ikke med i det samlede tidsforløb mellem indberetning af budgetdata og sanktioner.

Med indførelsen af muligheden for, at fremsætte reviderede henstillinger og påbud med nye tidsfrister kan de 16 måneder dog blive tilsvarende forlænget.