Grundnotat om anerkendelse af tredjelandsstatsborgere

Hent bilaget i PDF-format her

Modtaget via elektronisk post. Der tages forbehold for evt. fejl

Europaudvalget
(Alm. del - bilag 663)
retlige og indre anliggender ministerråd
(Offentligt)

Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg og deres stedfortrædere
Bilag	Journalnummer	Kontor
1	400.C.2-0	EU-sekr.	28 februar 2003

 

 

 

 

 

 

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Integrationsministeriets grundnotat samt høringssvar fra Dansk Røde Kors og Dansk Flygtningehjælp vedrørende Kommissionens forslag til Rådets direktiv (EF) om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, KOM(2001) 510 endelig.

Materialet er ligeledes sendt til Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik.

 

 

 

 

Høringssvarene til grundnotatet forefindes ikke i elektronisk form

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Udenrigsministeriet StF.1.

Asiatisk Plads 2

1448 København K

 

 

 

Dato: 24. februar2003

Kontor: Internationalt kontor

J. nr.: 2002/4050-109

Sagsbeh.: SVI

Fil-navn: grundnotat

INM 0122

Vedlagt sendes grundnotat og de modtagne høringssvar fra Dansk Røde Kors og Dansk Flygtningehjælp vedrørende Kommissionens forslag til Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse (KOM (2001) 510 endelig) med henblik på videresendelse til Folketingets Europaudvalg.

Grundnotatet med bilag er ligeledes sendt til Folketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik.

Med venlig hilsen

 

Bertel Haarder

/Dorit Hørlyck

mINISTERIET FOR FLYGTNINGE, Dato: 5. februar 2003

Dato: 5. februar 2003INDVANDRERE OG INTEGRATION Kontor: Internationalt kontor Kontor: Internationalt kontor

J. nr.: 2001/7363-429

 

 

 

 

 

 

Grundnotat om Kommissionens forslag til Rådets direktiv (EF) om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse KOM (2001) 510 endelig.

1. Resume

Kommissionen har den 31. oktober 2001 officielt fremsat forslag til Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse.

Forslaget er fremsat med hjemmel i afsnit IV i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, artikel 63, nr. 1, litra c, nr. 2, litra a, og nr. 3, litra a.

Efter Protokollen om Danmarks Stilling, der er knyttet til Amsterdam-traktaten, artiklerne 1 og 2, deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEF afsnit IV. Foranstaltninger, der vedtages i henhold til TEF afsnit IV, er ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark.

 

2. Direktivforslagets indhold

2.1 Formål

Formålet med direktivforslaget er ifølge forslagets artikel 1 at fastsætte minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse.

Det fremgår af Kommissionens begrundelse for forslaget, at Kommissionen med direktivforslaget sigter mod følgende mål:

• gennemførelse af artikel 63, stk. 1, litra c), stk. 2, litra a), og stk. 3, litra a), i traktaten, artikel 38, litra b), led i, og led ii, i handlingsplanen fra Wien, konklusion nr. 14 fra Det Europæiske Råd i Tammerfors og relevante referencer i resultattavlen, som blev forelagt Rådet og Parlamentet i marts 2000
• fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af personer, der søger om international beskyttelse, som flygtninge eller som modtagere af subsidiær beskyttelse
• sikring af adgang til et minimum af beskyttelse i alle medlemsstater for personer med et reelt behov for international beskyttelse, og reducering af forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning og praksis på disse områder som et første skridt hen imod fuld harmonisering
• begrænsning af sekundære bevægelser af personer, der søger international beskyttelse, som udelukkende skyldes divergenser i de gældende regler for godkendelse af flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus
• garanti for et højt beskyttelsesniveau for personer med et reelt behov, samtidig med at man forhindrer misbrug af asylansøgninger, der virker undergravende på systemets troværdighed, ofte til skade for ansøgere med et reelt behov for beskyttelse.

Forslaget er inddelt i syv kapitler, som omtales i det følgende.

2.2 Almindelige bestemmelser (kapitel I)

Artikel 2 indeholder en liste med relevante definitioner. Det fremgår blandt andet af direktivforslagets artikel 2, litra c, at en flygtning er en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der opfylder kravene i Genève-konventionens artikel 1, afsnit A, og i direktivets kapitel II og III. Ifølge direktivforslagets artikel 2, litra e, er en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, en person, der ikke kan opnå flygtningestatus, men som på anden måde opfylder bestemmelserne vedrørende international beskyttelse som beskrevet i kapitel II og IV i direktivforslaget

Det fremgår af direktivforslagets artikel 3, at forslaget finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, der søger om international beskyttelse ved grænsen til eller på en medlemsstats område, disses ledsagende familiemedlemmer samt alle, der modtager en sådan beskyttelse.

2.3 Ret til international beskyttelse (kapitel II)

Kapitel II omhandler de grundlæggende forhold, der skal være opfyldt for, at en person kan blive anerkendt som flygtning eller som en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, samt hvilke forhold, der skal tages højde for i forbindelse med vurderingen af en ansøgers frygt for forfølgelse eller uberettiget overlast.

Flygtningestatus: I overensstemmelse med artikel 1 A i Genève-konventionen fremgår det af artikel 5, stk. 1, at flygtningestatus indrømmes alle tredjelandsstatsborgere, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en given social gruppe eller politisk anskuelse opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, og alle statsløse personer, som opholder sig uden for det land, hvor de tidligere har haft sædvanligt ophold, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land.

: I overensstemmelse med artikel 1 A i Genève-konventionen fremgår det af artikel 5, stk. 1, at flygtningestatus indrømmes alle tredjelandsstatsborgere, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en given social gruppe eller politisk anskuelse opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, og alle statsløse personer, som opholder sig uden for det land, hvor de tidligere har haft sædvanligt ophold, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land.

Subsidiær beskyttelsesstatus: Det fremgår af artikel 5, stk. 2, at medmindre andet er fastsat i eksisterende forfatningsmæssige forpligtelser, indrømmes der subsidiær beskyttelse til alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, som i kraft af en velbegrundet frygt for alvorlig og uberettiget overlast, som beskrevet i artikel 15, har været tvunget til at flygte eller opholde sig uden for oprindelseslandet og ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil underkaste sig dette lands beskyttelse, og som ikke kan anerkendes som flygtninge i henhold til kriterierne i direktivets kapitel III, eller hvis ansøgning om international beskyttelse udtrykkeligt er indgivet på et grundlag, der ikke omfattede Genève-konventionen.

Det fremgår af artikel 5, stk. 2, at medmindre andet er fastsat i eksisterende forfatningsmæssige forpligtelser, indrømmes der subsidiær beskyttelse til alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, som i kraft af en velbegrundet frygt for alvorlig og uberettiget overlast, som beskrevet i artikel 15, har været tvunget til at flygte eller opholde sig uden for oprindelseslandet og ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil underkaste sig dette lands beskyttelse, og som ikke kan anerkendes som flygtninge i henhold til kriterierne i direktivets kapitel III, eller hvis ansøgning om international beskyttelse udtrykkeligt er indgivet på et grundlag, der ikke omfattede Genève-konventionen.

Ledsagende familiemedlemmer er berettiget til samme status som den, der søger om international beskyttelse, jf. artikel 6, stk. 1.

Kapitlet indeholder endvidere nærmere angivelse af, hvilke forhold der skal tages højde for i forbindelse med vurderingen af en ansøgers frygt for forfølgelse eller uberettiget overlast.

Det fremgår således blandt andet af artikel 7, at der som et minimum skal tages højde for alle relevante kendsgerninger på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, og at ansøgernes frygt for forfølgelse eller anden alvorlig og uberettiget overlast i oprindelseslandet er objektivt godtgjort.

Artikel 8 omhandler beskyttelsesbehov, der opstår på stedet. Det vil sige beskyttelsesbehov, der opstår, efter at ansøger har forladt oprindelseslandet. Det fremgår således af artikel 8, at en velbegrundet frygt for forfølgelse eller alvorlig og uberettiget overlast kan være baseret på aktiviteter, som ansøgeren har deltaget i, efter at den pågældende har forladt oprindelseslandet, medmindre det er godtgjort, at sådanne aktiviteter udelukkende havde til formål at skabe de nødvendige betingelser for at indgive ansøgning om international beskyttelse. Dette vil ikke være tilfældet, hvis de tilgrundliggende aktiviteter er et udtryk for og en videreførelse af holdninger, som ansøgeren havde i oprindelseslandet, og vedrører grundene til anerkendelse af behovet for international beskyttelse, jf. artikel 8, stk. 2.

Truslen om forfølgelse eller uberettiget overlast kan stamme fra staten, fra parter eller organisationer, der kontrollerer staten og fra ikke-statslige aktører, hvor staten ikke kan eller vil yde effektiv beskyttelse, jf. artikel 9, stk. 1. I artikel 9, stk. 2, er det nærmere angivet, hvorledes det vurderes, om den statslige beskyttelse er effektiv i situationer, hvor truslen stammer fra ikke-statslige aktører.

Artikel 10 vedrører det såkaldte interne flugtalternativ. Det fremgår heraf, at når en medlemsstat har fastslået, at ansøgerens frygt for forfølgelse eller alvorlig og uberettiget overlast er velbegrundet, kan den undersøge, om denne frygt er klart begrænset til en specifik del af oprindelseslandets område, og i så fald om ansøgeren med rimelighed kan sendes tilbage til en anden del af landet, hvor der ikke vil være velbegrundet frygt for forfølgelse eller på anden måde alvorlig og uberettiget overlast.

2.3 Anerkendelse af flygtningestatus (kapitel III)

Kapitel III vedrører anerkendelse af flygtningestatus og omhandler forfølgelsens art og årsagerne til forfølgelse. Endvidere omhandler kapitlet bortfald og udelukkelse fra flygtningestatus. Direktivforslaget er bygget således op, at kapitel IV på tilsvarende vis omhandler anerkendelse af behov for subsidiær beskyttelsesstatus mv.

Det fremgår af artikel 11, stk. 1, at begrebet forfølgelse som et minimum omhandler en af følgende situationer:

a) Udsættelse for alvorlig og uberettiget overlast eller diskrimination på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en given social gruppe, som er tilstrækkelig alvorlig i kraft af sin karakter, eller fordi den finder sted gentagne gange, og derved udgør en betydelig risiko for ansøgerens liv, frihed eller sikkerhed eller forhindrer ansøgeren i at leve i oprindelseslandet.

b) Juridiske, administrative, politimæssige og/eller retlige foranstaltninger, hvis disse er udformet eller gennemføres på en diskriminatorisk måde på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en given social gruppe, samt hvis de udgør en betydelig risiko for ansøgerens liv, frihed eller sikkerhed eller forhindrer ansøgeren i at leve i oprindelseslandet.

c) Retsforfølgning eller straf for en forbrydelse på grundlag af race, religion, nationalitet, politiske anskuelser eller tilhørsforhold til en given social gruppe i tilfælde, hvor:

(i) ansøgeren nægtes adgang til retsmidler eller idømmes en uforholdsmæssig eller diskriminatorisk straf

(ii) forbrydelsen, for hvilken ansøgeren risikerer retsforfølgning eller straf, er et udslag af, at udøvelsen af grundlæggende frihedsrettigheder gøres strafbar.

d) Retsforfølgning eller straf for at nægte at indfri en generel forpligtelse til at gøre militærtjeneste med begrundelser i race, religion, nationalitet, politiske anskuelser eller tilhørsforhold til en given social gruppe:

(i) hvis betingelserne i litra c), led (i) er opfyldt

(ii) i krigs- eller konfliktsituationer, hvis ansøgeren kan godtgøre, at udførelse af militærtjeneste vil kræve deltagelse i militære handlinger, som er uforenelige med hans eller hendes inderlige moralske, religiøse eller politiske overbevisninger, eller hvis der er andre gyldige samvittighedsgrunde.

Direktivforslagets artikel 12 indeholder nærmere definitioner af årsagerne til forfølgelse, det vil sige definitioner af henholdsvis race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en given social gruppe og politisk anskuelse.

Vedrørende bortfald af flygtningestatus fremgår det af artikel 13, at udgangspunktet er, at en status som flygtning opretholdes, men at status kan bortfalde for eksempel i den situation, hvor den pågældende frivilligt er vendt tilbage til sit hjemland eller den pågældende efter at have mistet sit statsborgerskab har generhvervet det. Endvidere kan en flygtningestatus bortfalde, såfremt de forhold, som har gjort, at den pågældende er blevet godkendt som flygtning, ikke mere er til stede

Artikel 14 omhandler udelukkelse fra flygtningestatus. Artiklen bygger på Genéve-konventionens artikel 1 D, E og F. Det fremgår blandt andet af artiklen, at en person kan udelukkes fra flygtningestatus, såfremt den pågældende har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden. Det fremgår af artikel 14, stk. 4, at anvendelsen af udelukkelse på ingen måde berører medlemsstaternes forpligtelser i henhold til international lovgivning.

2.4 Ret til subsidiær beskyttelse (Kapitel IV)

Kapitel IV omhandler retten til subsidiær beskyttelse.

Forslaget fastslår i artikel 15, at medlemsstaterne yder subsidiær beskyttelsesstatus til personer, som søger om international beskyttelse, som befinder sig uden for deres oprindelsesland, og som ikke kan vende tilbage dertil på grund af velbegrundet frygt for følgende typer alvorlig og uberettiget overlast:

• tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller
• krænkelse af en menneskerettighed, som er tilstrækkelig alvorlig til, at medlemsstatens internationale forpligtelser træder i kraft, eller
• en trussel mod deres liv, sikkerhed eller frihed som følge af vilkårlig vold i forbindelse med væbnet konflikt, eller som følge af systematisk eller udbredt krænkelse af menneskerettighederne.

Det fastslås i artikel 16, at en person kan fratages en subsidiær beskyttelsesstatus, såfremt de forhold i oprindelseslandet, der førte til indrømmelse af denne status, ikke længere eksisterer, eller hvis en ændring af forholdene er af så gennemgribende og varig art, at behovet for subsidiær beskyttelse bortfalder.

Artikel 17 vedrører udelukkelse fra subsidiær beskyttelsesstatus. Ligesom det gælder for flygtningestatus kan der ske udelukkelse blandt andet, hvor der er alvorlig grund til at antage, at ansøgeren har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden, eller hvor ansøgeren har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse forud for indrejse som flygtning i det pågældende land.

2.5 Indholdet af international beskyttelse (Kapitel V)

Kapitel V omhandler de rettigheder, der ydes til personer, der har opnået international beskyttelse, det vil sige såvel personer med flygtningestatus som personer med subsidiær beskyttelsesstatus. Adgangen til nogle af de omhandlede rettigheder er graduerede, således at personer med flygtningestatus har forrang til disse rettigheder.

Det fremgår af artikel 18, at bestemmelserne i kapitlet ikke må fortolkes som en begrænsning af de rettigheder, der er fastsat i Genéve-konventionen.

I det følgende omtales udvalgte rettigheder. For overblikkets skyld omtales det indledningsvis i beskrivelsen, om der er tale om en gradueret rettighed.

Non-refoulement (artikel 19): Medlemsstaterne må ikke udvise personer, der nyder international beskyttelse, såfremt dette ikke er i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser.

Medlemsstaterne må ikke udvise personer, der nyder international beskyttelse, såfremt dette ikke er i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser.

Opholdstilladelser – gradueret rettighed (artikel 21): Flygtninge og deres ledsagende familiemedlemmer udstedes en opholdstilladelse med en varighed på mindst fem år. Tilladelsen skal fornyes automatisk. Personer, der nyder subsidiær beskyttelse, og deres ledsagende familiemedlemmer udstedes en opholdstilladelse med en varighed på mindst ét år. Tilladelse skal automatisk fornys med intervaller på mindst ét år indtil det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder fastslår, at subsidiær beskyttelse ikke længere er påkrævet.

Flygtninge og deres ledsagende familiemedlemmer udstedes en opholdstilladelse med en varighed på mindst fem år. Tilladelsen skal fornyes automatisk. Personer, der nyder subsidiær beskyttelse, og deres ledsagende familiemedlemmer udstedes en opholdstilladelse med en varighed på mindst ét år. Tilladelse skal automatisk fornys med intervaller på mindst ét år indtil det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder fastslår, at subsidiær beskyttelse ikke længere er påkrævet.

Status som fastboende udlænding (artikel 22): Det følger af artikel 22, at medlemsstaterne indrømmer modtagere af subsidiær beskyttelsesstatus status som fastboende udlændinge på de samme betingelser, som gælder flygtninge.

Det følger af artikel 22, at medlemsstaterne indrømmer modtagere af subsidiær beskyttelsesstatus status som fastboende udlændinge på de samme betingelser, som gælder flygtninge.

Rejsedokumenter – gradueret rettighed (artikel 23): Flygtninge skal udstedes rejsedokumenter i overensstemmelse med den model, der er opstillet i tillægget til Genève-konventionen, mens personer, der nyder subsidiær beskyttelse, skal udstedes rejsedokumenter, såfremt de ikke kan skaffe sig et nationalt pas.

Flygtninge skal udstedes rejsedokumenter i overensstemmelse med den model, der er opstillet i tillægget til Genève-konventionen, mens personer, der nyder subsidiær beskyttelse, skal udstedes rejsedokumenter, såfremt de ikke kan skaffe sig et nationalt pas.

Adgang til beskæftigelse – gradueret rettighed (Artikel 24): Flygtninge har umiddelbar adgang til arbejdsmarkedet, mens personer med en subsidiær beskyttelsesstatus har adgang til arbejdsmarkedet senest seks måneder, efter at de er meddelt denne status. For så vidt angår adgangen til aktiviteter, såsom beskæftigelsesrelateret voksenuddannelse, erhvervsuddannelse og praktikpladser, skal flygtninge tilbydes umiddelbar adgang hertil, mens personer med subsidiær beskyttelsesstatus skal tilbydes en sådan adgang senest efter ét år.

Flygtninge har umiddelbar adgang til arbejdsmarkedet, mens personer med en subsidiær beskyttelsesstatus har adgang til arbejdsmarkedet senest seks måneder, efter at de er meddelt denne status. For så vidt angår adgangen til aktiviteter, såsom beskæftigelsesrelateret voksenuddannelse, erhvervsuddannelse og praktikpladser, skal flygtninge tilbydes umiddelbar adgang hertil, mens personer med subsidiær beskyttelsesstatus skal tilbydes en sådan adgang senest efter ét år.

Adgang til uddannelse (Artikel 25): Mindreårige, der nyder international beskyttelse, har adgang til undervisningssystemet på de samme betingelser som landets egne borgere. Voksne, der nyder international beskyttelse, har adgang til det almindelige undervisningssystem, videreuddannelse eller omskoling på de samme betingelser som landets egne borgere.

: Mindreårige, der nyder international beskyttelse, har adgang til undervisningssystemet på de samme betingelser som landets egne borgere. Voksne, der nyder international beskyttelse, har adgang til det almindelige undervisningssystem, videreuddannelse eller omskoling på de samme betingelser som landets egne borgere.

Social sikring (Artikel 26): Personer, der nyder international beskyttelse, skal sikres den nødvendige bistand i form af social sikring og midler til underhold på de samme betingelser som borgerne i den medlemsstat, der har indrømmet beskyttelsen.

: Personer, der nyder international beskyttelse, skal sikres den nødvendige bistand i form af social sikring og midler til underhold på de samme betingelser som borgerne i den medlemsstat, der har indrømmet beskyttelsen.

Læge- og psykologbehandling (Artikel 27): Medlemsstaterne sikrer, at personer, der nyder international beskyttelse, får adgang til læge- og psykologbehandling på de samme betingelser som borgerne i den medlemsstat, der har indrømmet dem denne status. Personer med særlige behov skal tillige ydes den nødvendige læge- og psykologhjælp, ligesom børn, der har været udsat for misbrug, vanrøgt, udnyttelse, tortur eller grusom, umenneskelig eller vanærende behandling, eller som har lidt under følgerne af væbnede konflikter, skal have adgang til revalideringsforanstaltninger.

: Medlemsstaterne sikrer, at personer, der nyder international beskyttelse, får adgang til læge- og psykologbehandling på de samme betingelser som borgerne i den medlemsstat, der har indrømmet dem denne status. Personer med særlige behov skal tillige ydes den nødvendige læge- og psykologhjælp, ligesom børn, der har været udsat for misbrug, vanrøgt, udnyttelse, tortur eller grusom, umenneskelig eller vanærende behandling, eller som har lidt under følgerne af væbnede konflikter, skal have adgang til revalideringsforanstaltninger.

Uledsagede mindreårige (Artikel 28): Uledsagede mindreårige, der nyder international beskyttelse, skal repræsenteres af en officiel værge eller en organisation, der er ansvarlig for mindreåriges pleje og velfærd eller anden behørig repræsentation. Mindreåriges behov skal, i forbindelse med gennemførelsen af dette direktivs bestemmelser, opfyldes behørigt af den værge, der udpeges. De kompetente myndigheder foretager regelmæssige evalueringer.

: Uledsagede mindreårige, der nyder international beskyttelse, skal repræsenteres af en officiel værge eller en organisation, der er ansvarlig for mindreåriges pleje og velfærd eller anden behørig repræsentation. Mindreåriges behov skal, i forbindelse med gennemførelsen af dette direktivs bestemmelser, opfyldes behørigt af den værge, der udpeges. De kompetente myndigheder foretager regelmæssige evalueringer.

Adgang til integrationsfaciliteter – gradueret rettighed (artikel 31): Med henblik på at lette flygtninges integration i samfundslivet skal medlemsstaterne sørge for specifikke støtteprogrammer, der er skræddersyet til flygtningenes behov på områder som f.eks. beskæftigelse, uddannelse, sundhed og social velfærd. Personer, der nyder subsidiær beskyttelse, skal gives adgang til ækvivalente programmer senest et år efter, at denne status er indrømmet.

: Med henblik på at lette flygtninges integration i samfundslivet skal medlemsstaterne sørge for specifikke støtteprogrammer, der er skræddersyet til flygtningenes behov på områder som f.eks. beskæftigelse, uddannelse, sundhed og social velfærd. Personer, der nyder subsidiær beskyttelse, skal gives adgang til ækvivalente programmer senest et år efter, at denne status er indrømmet.

2.6 Administrativt samarbejde og afsluttende bestemmelser (Kapitel VI og VII)

Ifølge artikel 33 udpeger hver medlemsstat et nationalt kontaktpunkt, ligesom medlemsstaterne i samarbejde med Kommissionen træffer alle nødvendige foranstaltninger til at etablere et direkte samarbejde, herunder informationsudveksling mellem de kompetente myndigheder.

Medlemsstaterne skal endvidere sikre, at de myndigheder og andre organisationer, der står for gennemførelsen af direktivet, har modtaget den nødvendige grundlæggende oplæring med henblik på opfyldelse af behovene hos både mandlige og kvindelige ansøgere og deres ledsagende familiemedlemmer samt mindreårige, navnlig uledsagede mindreårige, jf. artikel 34, stk. 1.

Ifølge artikel 36 aflægger Kommissionen senest den 30. april 2006 rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af dette direktiv i medlemsstaterne og foreslår i givet fald de nødvendige ændringer. Medlemsstaterne sender Kommissionen alle de oplysninger, der er hensigtsmæssige for udarbejdelsen af denne rapport. Efter at have fremlagt den nævnte rapport aflægger Kommissionen mindst hvert femte år rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af dette direktiv i medlemsstaterne.

 

 

3. Det nationale retsgrundlag

3.1 Indledning – gældende retsgrundlag

Gennemgangen af den nationale lovgivning følger gennemgangen af direktivforslagets kapitler.

Bestemmelserne om anerkendelse af flygtninge og personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, findes i udlændingeloven (lovbekendtgørelse nr. 608 af 17. juli 2002). Bestemmelserne vedrørende integration findes i integrationsloven (lovbekendtgørelse nr. 792 af 18. september 2002). Flygtninge og personer, der er meddelt beskyttelsesstatus, er endvidere omfattet af blandt andet følgende lovgivning: lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik (lovbekendtgørelse nr. 54 af 29. januar 2001), lov om aktiv socialpolitik (lovbekendtgørelse nr. 614 af 26. juni 2001), lov om offentlig sygesikring (lovbekendtgørelse nr. 509 af 1. juli 1998), lov om sygehusvæsenet (lovbekendtgørelse nr. 687 af 16. august 1995), lov om forældremyndighed og samvær (lovbekendtgørelse nr. 387 af 14. juni 1995).

3.2 Almindelige bestemmelser

Anvendelsesområde

Ifølge udlændingelovens § 7, stk. 1, kan der efter ansøgning gives opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951 (konventionsstatus), og i overensstemmelse med § 7, stk. 2, til udlændinge, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (beskyttelsesstatus).

Ifølge udlændingelovens § 8 kan der efter ansøgning gives opholdstilladelse til udlændinge, der kommer hertil som led i en aftale med De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge eller lignende internationale aftaler. Der er tale om de såkaldte kvoteflygtninge.

3.3 Ret til international beskyttelse

Flygtningestatus: I medfør af udlændingelovens § 7, stk. 1, gives efter ansøgning opholdstilladelse til en udlænding, såfremt den pågældende er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

I medfør af udlændingelovens § 7, stk. 1, gives efter ansøgning opholdstilladelse til en udlænding, såfremt den pågældende er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Subsidiær beskyttelsesstatus: Efter udlændingelovens § 7, stk. 2, gives efter ansøgning opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Efter udlændingelovens § 7, stk. 2, gives efter ansøgning opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

For så vidt angår ledsagende familiemedlemmer er det i henhold til dansk udlændingeret ikke muligt for en person at ansøge om asyl på andre ledsagende voksne familiemedlemmers vegne. Ægtefæller og mindreårige børn, der ikke har et selvstændigt asylgrundlag, kan imidlertid meddeles asyl på baggrund af pågældendes nære familiemæssige tilknytning til en person, der anerkendes - eller allerede er anerkendt – som flygtning (konsekvensstatus). De(n) pågældende person(er) meddeles den samme status som hovedpersonen. Udlændingeloven indeholder ingen særlige bestemmelser om konsekvensstatus, men praksis er baseret på en forudsætning om, at ansøgeren som følge af sin tilknytning til hovedpersonen ligeledes må antages at have behov for beskyttelse.

Der træffes afgørelse vedrørende en ansøgning om asyl på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte ansøgers asylmotiv sammenholdt med baggrundsoplysninger om generelle forhold i hjemlandet og oplysninger om eventuelle konkrete forhold af betydning for sagen. Der foreligger som udgangspunkt et krav om, at ansøgerens frygt er understøttet af objektive kendsgerninger. Der kan imidlertid foreligge situationer, hvor den subjektive frygt for forfølgelse er så velbegrundet, at dette udgør et tilstrækkeligt grundlag for at meddele konventionsstatus.

Begrebet statslig beskyttelse er ikke reguleret i udlændingeloven, men det fremgår af praksis, at udlændingemyndighederne som udgangspunkt sigter til forfølgelse, der udgår fra myndighedernes side. Der vil imidlertid kunne meddeles asyl i situationer, hvor myndighederne ikke er i stand til at yde ansøgeren effektiv beskyttelse mod konkret og individuel forfølgelse. Det afgørende i disse situationer er, hvorvidt sådanne handlinger fra en befolkningsgruppes side tilskyndes eller tolereres af myndighederne, eller myndighederne afviser eller viser sig ude af stand til at yde effektiv beskyttelse mod sådanne handlinger.

Det indgår i udlændingemyndighedernes beslutningsgrundlag, om en person, der er omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, eller 2, kan henvises til at søge beskyttelse i en del af hjemlandets territorium (internt flugtalternativ). Ved vurderingen heraf indgår, om der er stabilitet af vedvarende karakter i området, om området er tilgængeligt og egnet til beboelse, samt om det i den konkrete sag vil være rimeligt at henvise ansøger til det konkrete område.

3.4 Anerkendelse af flygtningestatus

I udlændingemyndighedernes vurdering af, hvorvidt der foreligger forfølgelse, er det som udgangspunkt et krav, at ansøgerens frygt er understøttet af objektive omstændigheder, idet der dog kan forekomme situationer, hvor den subjektive frygt for forfølgelse er så velbegrundet, at dette udgør et tilstrækkeligt grundlag for at meddele konventionsstatus. Ved vurderingen af, hvorvidt der foreligger forfølgelse, indgår endvidere blandt andet baggrunden for og intensiteten af overgrebene, herunder om der er tale om overgreb af systematiseret og kvalificeret karakter. Herudover tillægges det betydning, hvornår overgrebene tidsmæssigt har fundet sted, og om der er risiko for, at overgrebene vil fortsætte.

Udlændingelovgivningen indeholder udover § 7, stk. 1 og 2, ikke bestemmelser, der nærmere definerer forfølgelse. En definition af, hvilke forhold der anses for at udgøre forfølgelse, kan udledes af praksis. Flygtningenævnets formandskabs årlige beretninger indeholder således fortolkningsbidrag vedrørende blandt andet risiko for en uforholdsmæssig straf.

Det fremgår endvidere af Flygtningenævnets formandskabs årlige beretninger, at forfølgelse for at være asylbegrundende som udgangspunkt skal udgå fra myndighedernes side, men at beskyttelsen ikke er begrænset hertil. Der vil således kunne meddeles asyl i situationer, hvor myndighederne ikke er i stand til at yde ansøgeren effektiv beskyttelse mod konkret og individuel forfølgelse. Det afgørende i disse situationer er, hvorvidt sådanne handlinger fra en befolkningsgruppes side tilskyndes eller tolereres af myndighederne, eller myndighederne afviser eller viser sig ude af stand til at yde effektiv beskyttelse mod sådanne handlinger.

Endvidere fremgår det af praksis og er omtalt i Flygtningenævnets formandskabs årlige beretninger, at personer, som har forladt hjemlandet på grund af utilfredshed med de generelle politiske og sociale tilstande, men som ikke har været udsat for en individuel forfølgelse fra myndighedernes side, meddeles afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7. Dette gør sig endvidere gældende i tilfælde, hvor en ansøger som asylmotiv alene henviser til, at den pågældende tilhører en befolkningsgruppe, som generelt udsættes for diskrimination og chikane af myndighederne eller andre befolkningsgrupper.

 

 

 

 

 

3.5 Bortfald af og udelukkelse fra flygtningestatus og beskyttelsesstatus

Efter udlændingelovens § 17, stk. 1, 1. pkt., bortfalder en opholdstilladelse, når en udlænding opgiver sin bopæl i Danmark. Tilladelsen bortfalder endvidere, når udlændingen har opholdt sig uden for landet i mere end seks på hinanden følgende måneder, jf. § 17, stk. 1, 2. pkt. Har udlændingen med henblik på varigt ophold lovligt boet mere end 2 år her i landet, bortfalder opholdstilladelsen dog først, når udlændingen har opholdt sig uden for landet i mere end 12 på hinanden følgende måneder, jf. § 17, stk. 1, 3. pkt. I de nævnte tidsrum medregnes ikke fravær på grund af værnepligt eller tjeneste, der træder i stedet herfor.

Det er en betingelse for ophør af opholdstilladelse, der er givet i medfør af §§ 7 og 8, at udlændingen frivilligt har taget bopæl i hjemlandet eller har opnået beskyttelse i et tredje land, jf. § 17, stk. 3.

Ifølge udlændingelovens § 17, stk. 2, kan det efter ansøgning bestemmes, at en opholdstilladelse, uanset om betingelserne for bortfald efter § 17, stk. 1, er opfyldt, ikke skal anses for bortfaldet.

Ifølge udlændingelovens § 17 a, bortfalder en opholdstilladelse uanset bestemmelsen i § 17 først, når en udlænding, der med henblik på at tage varigt ophold vender tilbage til hjemlandet eller det tidligere opholdsland, har opholdt sig uden for Danmark i mere end 12 på hinanden følgende måneder og har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8.

Spørgsmålet om udelukkelse fra beskyttelse er reguleret i udlændingelovens § 10.

Udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 3, henviser til flygtningekonventionens artikel 1 F. Det fremgår af flygtningekonventionens artikel 1 F, at konventionens bestemmelser ikke skal finde anvendelse på en person, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse, en forbrydelse mod menneskeheden, en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for tilflugtslandet,

eller har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med de Forenede Nationers mål og grundsætninger.

Udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 3 indebærer, at en udlænding, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at pågældende er omfattet af flygtningekonventionens artikel 1 F, ikke kan meddeles asyl efter udlændingelovens § 7, stk. 1 og 2, og § 8.

Efter udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, kan en udlænding ikke gives opholdstilladelse som blandt andet flygtning, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Efter udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 2, kan en udlænding endvidere ikke gives opholdstilladelse, hvis udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. En udlænding kan endvidere efter udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 3, ikke gives opholdstilladelse, hvis udlændingen anses for omfattet af artikel 1 F i flygtningekonventionen. Herudover kan en udlænding ikke, med mindre særlige grunde taler herfor, meddeles opholdstilladelse, hvis der er alvorlig grund til at antage, at den pågældende uden for landet har begået en lovovertrædelse, der kunne medføre udvisning ved dom, jf. udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 2. Det bemærkes, at udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 2, ikke finder anvendelse for konventionsflygtninge, idet det efter flygtningekonventionen er en betingelse, at udlændingen skal være dømt for den pågældende forbrydelse.

 

 

 

3.6 Ret til subsidiær beskyttelse

Efter § 7, stk. 2, gives efter ansøgning opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til deres hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (beskyttelsesstatus).

Efter § 7, stk. 2 yder Danmark beskyttelse i de tilfælde, hvor Danmark er internationalt forpligtet hertil. Bestemmelsen er udformet i overensstemmelse med blandt andet Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 3 og 6. tillægsprotokol, som indeholder absolutte forbud for udsendelse til dødstraf eller tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Tilsvarende indeholder FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling eller straf (torturkonventionen) artikel 3 et forbud mod udsendelse til et land, hvor der er risiko for udsættelse for tortur eller for umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

3.7 Indholdet af international beskyttelse

I det følgende beskrives de rettigheder, der ydes flygtninge og personer med beskyttelsesstatus.

Non-refoulement: Princippet om non-refoulement er reguleret i udlændingelovens § 31. Ifølge § 31, stk. 1, må en udlænding ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land. Efter § 31, stk. 2, 1. pkt., må en udlænding, der er omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1 (konventionsflygtning), ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionens artikel 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land. Efter § 31, stk. 2, 2. pkt., finder § 31, stk. 2, 1. pkt., ikke anvendelse over for en udlænding, der med rimelig grund må anses for en fare for statens sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet.

Opholdstilladelser: Det fremgår af udlændingebekendtgørelsens § 23, stk. 1, at en tidsbegrænset opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7 og 8 gives for højst to år ad gangen og efter fire år for højst tre år ad gangen. Opholdstilladelsen gives med henblik på varigt ophold, jf. udlændingebekendtgørelsens § 22, stk. 1.

Det fremgår af udlændingebekendtgørelsens § 23, stk. 1, at en tidsbegrænset opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7 og 8 gives for højst to år ad gangen og efter fire år for højst tre år ad gangen. Opholdstilladelsen gives med henblik på varigt ophold, jf. udlændingebekendtgørelsens § 22, stk. 1.

Status som fastboende udlænding: I overensstemmelse med udlændingelovens § 11, stk. 3, 1. pkt., kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en udlænding, som har boet lovligt her i landet i mere end de sidste syv år, og som i hele denne periode har haft opholdstilladelse på det samme grundlag efter bestemmelserne i udlændingelovens §§ 7- 9 e, og for hvis vedkommende visse supplerende betingelser er opfyldt, jf. § 11, stk. 5 – 7.

I overensstemmelse med udlændingelovens § 11, stk. 3, 1. pkt., kan der efter ansøgning meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse til en udlænding, som har boet lovligt her i landet i mere end de sidste syv år, og som i hele denne periode har haft opholdstilladelse på det samme grundlag efter bestemmelserne i udlændingelovens §§ 7- 9 e, og for hvis vedkommende visse supplerende betingelser er opfyldt, jf. § 11, stk. 5 – 7.

Udlændingelovens § 11, stk. 5-7, vedrører de supplerende betingelser, der skal være opfyldt, før der kan meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse. Det fremgår heraf, at udlændinge, der har begået alvorlig kriminalitet som f.eks. narkotikakriminalitet, menneskesmugling, drab, grov vold og voldtægt, udelukkes fra at kunne opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Det er herudover en betingelse, at udlændingen har bestået en af Integrationsministeriet godkendt danskprøve. Bestemmelsen indebærer endvidere, at det er en betingelse for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, at udlændingen ikke har forfalden gæld til det offentlige – uanset gældens størrelse, og uanset om der er indgået en afdragsordning.

Rejsedokumenter: Efter udlændingebekendtgørelsens § 6, stk. 1, udstedes rejsedokument for flygtninge efter ansøgning i overensstemmelse med reglerne i flygtningekonventionen af 28. juli 1951 til en udlænding, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1, eller § 8 (konventionsflygtninge). Efter udlændingebekendtgørelsens § 6, stk. 2, udstedes efter ansøgning fremmedpas til en udlænding, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2 (person med beskyttelsesstatus).

Efter udlændingebekendtgørelsens § 6, stk. 1, udstedes rejsedokument for flygtninge efter ansøgning i overensstemmelse med reglerne i flygtningekonventionen af 28. juli 1951 til en udlænding, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1, eller § 8 (konventionsflygtninge). Efter udlændingebekendtgørelsens § 6, stk. 2, udstedes efter ansøgning fremmedpas til en udlænding, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 2 (person med beskyttelsesstatus).

Adgang til beskæftigelse: Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til arbejdsmarkedet under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. Udlændinge, der har opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens 7, er således fritaget for arbejdstilladelse, jf. udlændingelovens § 14, stk. 1, nr. 4.

Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til arbejdsmarkedet under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. Udlændinge, der har opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens 7, er således fritaget for arbejdstilladelse, jf. udlændingelovens § 14, stk. 1, nr. 4.

Adgang til uddannelse: Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til uddannelse og mulighed for at ansøge om stipendier og andre former for økonomisk tilskud til uddannelse under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. I forbindelse med vurdering af, om en person opfylder de generelle adgangsbetingelser til en uddannelse, kan det komme på tale at vurdere, hvorvidt en allerede gennemført uddannelse i udlandet kan godkendes, ligesom uddannelsesinstitutioner kan stille krav om sproglige kvalifikationer på et vist niveau.

Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til uddannelse og mulighed for at ansøge om stipendier og andre former for økonomisk tilskud til uddannelse under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. I forbindelse med vurdering af, om en person opfylder de generelle adgangsbetingelser til en uddannelse, kan det komme på tale at vurdere, hvorvidt en allerede gennemført uddannelse i udlandet kan godkendes, ligesom uddannelsesinstitutioner kan stille krav om sproglige kvalifikationer på et vist niveau.

Social sikring: Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til social sikring og midler til underhold under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. De pågældende personer vil således afhængig af deres konkrete situation være omfattet af lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik (lovbekendtgørelse nr. 54 af 29. januar 2001) eller lov om aktiv socialpolitik (lovbekendtgørelse nr. 614 af 26. juni 2001). Det bemærkes, at den pågældende persongruppe de første tre år vil være omfattet af integrationsloven, hvorefter der ydes introduktionsydelse.

Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til social sikring og midler til underhold under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. De pågældende personer vil således afhængig af deres konkrete situation være omfattet af lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik (lovbekendtgørelse nr. 54 af 29. januar 2001) eller lov om aktiv socialpolitik (lovbekendtgørelse nr. 614 af 26. juni 2001). Det bemærkes, at den pågældende persongruppe de første tre år vil være omfattet af integrationsloven, hvorefter der ydes introduktionsydelse.

Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven (Ændring af reglerne om ret til kontanthjælp, introduktionsydelse m.v.) indebærer blandt andet, at der indføres nye principper for ret til kontanthjælp, så kun personer, der har opholdt sig her i riget i sammenlagt mindst 7 år ud af de sidste 8 år, har ret til fuld kontanthjælp. Loven trådte i kraft den 1. juli 2002.

Læge- og psykologbehandling: Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til læge- og psykologbehandling under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. Den pågældende persongruppe er således omfattet af lov om offentlig sygesikring (lovbekendtgørelse nr. 509 af 1. juli 1998) samt lov om sygehusvæsenet (lovbekendtgørelse nr. 687 af 16. august 1995).

Personer, der er meddelt ophold i Danmark på baggrund af udlændingelovens § 7, har adgang til læge- og psykologbehandling under de samme betingelser, som gør sig gældende for danske statsborgere. Den pågældende persongruppe er således omfattet af lov om offentlig sygesikring (lovbekendtgørelse nr. 509 af 1. juli 1998) samt lov om sygehusvæsenet (lovbekendtgørelse nr. 687 af 16. august 1995).

Uledsagede mindreårige: Når en mindreårig meddeles opholdstilladelse i Danmark – enten asyl efter udlændingelovens § 7 eller opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, hvorefter der efter ansøgning kan gives opholdstilladelse, hvis ganske særlige grunde i øvrigt taler derfor – bliver den pågældende omfattet af lov om forældremyndighed og samvær. Ved meddelelse af opholdstilladelse kan der efter ansøgning således træffes afgørelse om udpegelse af en midlertidig forældremyndighedsindehaver efter § 25 i lov om forældremyndighed og samvær (lovbekendtgørelse nr. 387 af 14. juni 1995).

Når en mindreårig meddeles opholdstilladelse i Danmark – enten asyl efter udlændingelovens § 7 eller opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, hvorefter der efter ansøgning kan gives opholdstilladelse, hvis ganske særlige grunde i øvrigt taler derfor – bliver den pågældende omfattet af lov om forældremyndighed og samvær. Ved meddelelse af opholdstilladelse kan der efter ansøgning således træffes afgørelse om udpegelse af en midlertidig forældremyndighedsindehaver efter § 25 i lov om forældremyndighed og samvær (lovbekendtgørelse nr. 387 af 14. juni 1995).

Integration: Integrationsloven (bekendtgørelse nr. 223 af 31. marts 2000 af lov om integration af udlændinge i Danmark) angiver, at udlændinge med lovligt ophold i Danmark, hvilket skal forstås som flygtninge og indvandrere med lovligt ophold, er omfattet af en integrationsindsats. Ifølge integrationslovens § 3 omfatter integrationsindsatsen boligplacering af flygtninge, jf. lovens kapitel 3, introduktionsprogrammer for udlændinge, jf. kapitel 4, og en almindelig integrationsindsats, som omfatter ethvert tiltag, som ikke er omfattet af kapitel 3 og 4, og som foretages af den offentlige forvaltning med det formål at integrere flygtninge og indvandrere i det danske samfund. Udlændinge omfattet af introduktionsindsatsen er berettiget til introduktionsydelse i op til tre år, under forudsætning af, at de ikke har et rimeligt tilbud om arbejde, jf. § 25 i integrationsloven.

Integrationsloven (bekendtgørelse nr. 223 af 31. marts 2000 af lov om integration af udlændinge i Danmark) angiver, at udlændinge med lovligt ophold i Danmark, hvilket skal forstås som flygtninge og indvandrere med lovligt ophold, er omfattet af en integrationsindsats. Ifølge integrationslovens § 3 omfatter integrationsindsatsen boligplacering af flygtninge, jf. lovens kapitel 3, introduktionsprogrammer for udlændinge, jf. kapitel 4, og en almindelig integrationsindsats, som omfatter ethvert tiltag, som ikke er omfattet af kapitel 3 og 4, og som foretages af den offentlige forvaltning med det formål at integrere flygtninge og indvandrere i det danske samfund. Udlændinge omfattet af introduktionsindsatsen er berettiget til introduktionsydelse i op til tre år, under forudsætning af, at de ikke har et rimeligt tilbud om arbejde, jf. § 25 i integrationsloven.

4. Nærheds- og proportionalitetsprincippet

Det fremgår af Kommissionens begrundelse for at indføre fællesskabsretlig regulering, at fastsættelse af minimumsstandarder på EU-plan vil være medvirkende til at begrænse asylansøgeres sekundære bevægelser som følge af divergerende beskyttelsesordninger og forskellige niveauer af rettigheder og ydelser knyttet hertil.

Kommissionen anfører endvidere, at når først minimumsstandarderne for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge eller som personer, der på anden måde har behov for international beskyttelse, er gennemført, vil indførelsen af et effektivt system til fastsættelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandling af en asylansøgning, være fuldt ud berettiget. Personer, der søger om international beskyttelse uden at have fuldkommen frihed til at vælge, hvor de vil indgive ansøgning, bør kunne forvente, at deres påberåbelse af international beskyttelse behandles ens i enhver af Den Europæiske Unions medlemsstater, og at en godkendelse af en sådan påberåbelse resulterer i et sammenligneligt sæt af rettigheder og ydelser.

Kommissionen har desuden anført, at det forhold, at forslaget er koncentreret om minimumsstandarder, bevirker, at medlemsstaterne kan vælge den bedst egnede form og metoderne til at gennemføre direktivet i deres nationale retssystem.

På baggrund af blandt andet de meget afvigende anerkendelsesprocenter for flygtninge medlemsstaterne imellem forekommer det efter dansk opfattelse sandsynligt, at minimumsstandarder for anerkendelse af personer, der har brug for international beskyttelse, vil kunne bidrage til en vis mindskning af de såkaldte sekundære asylstrømme mellem EU-landene.

Direktivforslaget findes således i overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet.

5. Høring

Dansk Røde Kors og Dansk Flygtningehjælp hilser Kommissionens direktivforslag velkomment og bemærker blandt andet, at direktivet i overensstemmelse med konklusionerne vedtaget i Tammerfors er et udtryk for, at der eksisterer et supplerende behov for beskyttelse, og at denne beskyttelse er subsidiær til beskyttelse ydet i henhold til Genéve-konventionen.

For så vidt angår valget af et minimumsdirektiv har Dansk Flygtningehjælp bemærket, at fastsættelse af minimumsstandarder har mange positive aspekter, men at der kan være en indbygget modsætning i denne form for regelfastsættelse, når formålet som anført er harmonisering. Dansk Flygtningehjælp frygter, at niveauet for minimumsstandarder reelt bliver niveauet for harmonisering, der således vil finde sted på niveauet for den mindste fællesnævner af international beskyttelse for personer med behov herfor.

Almindelige bestemmelser

I relation til artikel 2, litra c, har Dansk Flygtningehjælp bemærket, at det vil være i strid med de enkelte landes bindende forpligtelser efter flygtningekonventionen, nærmere bestemt artikel 42, at begrænse begrebet "flygtning" til tredjelandsstatsborgere og statsløse, idet statsborgere i EU's medlemsstater derved er udelukket.

Dansk Flygtningehjælp bemærker, at artikel 2, litra j, pkt ii, vedrørende definitionen af familiemedlem bør udvides, således at også den medfølgende ægtefælles/samlevers særbørn inkluderes i definitionen på familiemedlemmer.

Ret til international beskyttelse

Til artikel 8, stk. 2, vedrørende beskyttelsesbehov opstået som følge af aktiviteter, som ansøgeren har deltaget i, efter at han har forladt hjemlandet, har Dansk Flygtningehjælp bemærket, at ved vurderingen af, hvorvidt en person skal anerkendes som flygtning, er det væsentligste ikke, hvorledes asylgrundlaget blev tilvejebragt, men hvorvidt ansøgeren har en velbegrundet frygt for overgreb eller forfølgelse. Skabelse af eget asylgrundlag bør alene få indflydelse på bevis- og troværdighedsvurderingen, hvilket også fremgår af kommissionens bemærkninger til forslaget. Dansk Flygtningehjælp anbefaler, at artiklen formuleres i overensstemmelse hermed. Dansk Flygtningehjælp anfører videre, at der ikke nogen saglig begrundelse for, at anerkendelse af beskyttelsesbehov, der opstår på stedet, skulle betinges af, at der er tale om en "videreførelse af holdninger, som ansøgeren havde i oprindelseslandet". Også i denne sammenhæng bør troværdigheden, karakteren og dybden af den opståede overbevisning sammenholdt med en vurdering af, hvorvidt de relevante aktiviteter er kommet til myndighedernes kendskab og de generelle baggrundsoplysninger være af afgørende betydning for vurderingen af asylansøgningen.

Dansk Flygtningehjælp hilser velkomment, at det med artikel 9 anerkendes og kodificeres, at det ikke er afgørende, hvorvidt forfølgelsen stammer fra en statslig eller ikke-statslig aktør. Den foreslåede bestemmelse i artikel 9, stk. 3, giver imidlertid anledning til bekymring. Således anføres i bestemmelsen blandt andet, at "…."statslig" beskyttelse også kan ydes af internationale organisationer og stabile statslignende myndigheder, som kontrollerer et klart afgrænset område af betydelig størrelse og stabilitet, og som kan og vil håndhæve rettigheder og beskytte en person mod overlast på linje med en internationalt anerkendt stat." Dansk Flygtningehjælp finder ikke, at national beskyttelse tilvejebragt af stater således skulle kunne sammenlignes med internationale organisationers kontrol over territoriet. En vis administrativ myndighed over og kontrol med et territorium i en midlertidig overgangsperiode, som dette er set i flere tilfælde, kan ikke erstatte den række af beføjelser og forpligtelser, der normalt hører med til udøvelse af statssuverænitet. I overensstemmelse med klassisk folkeret må udøvelse af statslig beskyttelse som et prærogativ udelukkende ligge hos stater.

Vedrørende artikel 11, litra d, om forfølgelsens art konstaterer Dansk Flygtningehjælp, at forslaget med bestemmelsen i artikel 11, stk. 1, litra d, anerkender, at risikoen for straf som følge af militærunddragelse eller desertering i sig selv kan danne grundlag for flygtningestatus. Forslaget synes imidlertid ikke til fulde i overensstemmelse med retningslinierne i UNHCRs Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status og den flygtningeretlige doktrin iøvrigt. Dansk Flygtningehjælp har blandt andet bemærket, at bestemmelsen i artikel 11, stk. 1, litra d, nr. ii, læses, som om samvittighedsnægtelse alene er relevant i tilfælde af krig eller konflikter. Dette er ikke i overensstemmelse med hverken retningslinierne i UNHCRs Handbook eller den flygtningeretlige doktrin, hvorefter militærunddragelse af samvittigheds-, religiøse eller tilsvarende grunde kan være berettiget også i fredstid og i forbindelse med indkaldelse til aftjening af for eksempel almindelig værnepligt.

Dansk Røde Kors har til artikel 13 vedrørende bortfald af flygtningestatus bemærket, at vurderingen af, om en flygtning frivilligt har genbosat sig i hjemlandet, bør ske på grundlag af fælles kriterier fastsat i EU-regi. Dansk Røde Kors har til denne bestemmelse endvidere bemærket, at det i tilfælde, hvor en flygtningeproducerende stat har gennemgået en fundamental og varig ændring af væsentlig politisk eller social betydning, og bortfaldsbestemmelsen på baggrund heraf er relevant, bør sikres, at medlemsstaterne anvender en ensartet bortfaldspraksis.

Ret til subsidiær beskyttelse

Dansk Flygtningehjælp finder, at bestemmelserne i forslagets artikel 15 udgør et godt udgangspunkt for fastlæggelsen af, hvilke personer der bør sikres subsidiær beskyttelsesstatus. Det bør efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse præciseres, at den ekstraterritoriale forpligtelse, som der henvises til i bemærkningerne til artikel 15, litra b, kan være fastlagt gennem domspraksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eller gennem staternes praksis. En præcisering heraf kan efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse for eksempel få betydning ved vurderingen af, om sager vedrørende republikflugt-flygtninge, der er et af kerneområderne for anerkendelse af subsidiær beskyttelsesstatus i form af de facto-status i Danmark, vil være omfattet af det foreslåede direktiv.

Flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus – indholdet af national beskyttelse

Til artiklerne 21, 24 og 31 vedrørende udstedelse af opholdstilladelser, adgang til arbejdsmarkedet og integrationsfaciliteter for personer med subsidiært beskyttelsesbehov og det forhold, at denne persongruppe i relation til de nævnte bestemmelser gives lavere rettigheder end flygtninge, har Dansk Flygtningehjælp bemærket, at i realiteten er behovet for subsidiær beskyttelse ofte lige så langvarigt som behovet for beskyttelse i medfør af flygtningekonventionen. Særligt i relation til forslagets artikel 15, litra a og b, der sikrer beskyttelse af personer i risiko for alvorlige menneskerettighedskrænkelser i deres oprindelsesland, vil behovet for beskyttelse potentielt være lige så langvarigt som beskyttelse under flygtningekonventionen, da ophør af risiko for forfølgelse i begge tilfælde typisk vil kræve en gennemgribende ændring af forholdene i hjemlandet. Dansk Flygtningehjælp skal derfor anbefale, at personer med behov for subsidiær beskyttelse også i disse tre situationer ligestilles med konventionsflygtninge, idet der henvises til, at såfremt subsidiær beskyttelse ikke længere er nødvendig, vil ophørsbestemmelsen i artikel 16 kunne finde anvendelse.

Dansk Røde Kors har hertil bemærket, at personer, der har subsidiær beskyttelse, bør nyde samme civile og sociale rettigheder, som landets egne statsborgere.

6. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget til direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, har hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser, da Danmark efter Protokollen om Danmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen.

Såfremt tilsvarende regler ønskes gennemført i dansk ret, antages dette ikke at ville kræve ændringer i udlændingeloven eller at ville medføre statsfinansielle konsekvenser. En nærmere vurdering heraf vil blive foretaget, når det endelige forslag foreligger.

7. Samfundsøkonomiske og andre konsekvenser

Forslaget til direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, har hverken samfundsøkonomiske eller andre konsekvenser, da Danmark efter Protokollen om Danmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen.

Det kan ikke på nuværende tidspunkt vurderes, i hvilket omfang forslagets indhold vil medføre samfundsøkonomiske konsekvenser, såfremt tilsvarende regler ønskes gennemført i dansk ret.

8. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har været forelagt for Folketingets udvalg for Integrations- og Udlændingepolitik og Folketingets Europaudvalg forud for rådsmøderne (retlige og indre anliggender) den 14. – 15. oktober 2002, den 28. november 2002 og den 27. – 28. februar 2003.