Grundnotat vedr. grønbog om erstatning til ofre for forbrydelser

G R U N D N O T A T

om

Grønbogen er et debatoplæg, og Kommissionen har ikke endeligt taget stilling til, om den vil fremsætte forslag på området, og hvilket indhold forslaget i givet fald skal have. De høringssvar, som Kommissionen modtager vedrørende grønbogen, vil danne grundlag for Kommissionens videre overvejelser. I begyndelsen af 2002 vil Kommissionen vurdere behovet for at afholde en offentlig høring for at få de spørgsmål, der behandles i grønbogen, yderligere debatteret.

Medlemsstaters erstatningsordninger – med undtagelse af Østrig, Frankrig, Tyskland, Luxembourg og Spanien – omfatter enhver, som bliver udsat for en forbrydelse på den pågældende medlemsstats territorium. Endvidere opererer flere medlemsstater – f.eks. Danmark og Sverige – med mulighed for erstatning fra staten til personer, der bliver udsat for en forbrydelse i udlandet, hvis personen har en sær pågældende medlemsstat, f.eks. er statsborger i landet.

I de tilfælde, hvor skadevolderen er ukendt eller ikke kan findes og retsforfølges, skal det vurderingsorgan, som er ansvarligt for erstatning fra staten, normalt afgøre hvorvidt en person, der søger erstatning fra staten, reelt har været offer for en forbrydelse, og om der er årsagssammenhæng mellem forbrydelsen og den skade, som den pågældende har pådraget sig. Bevisbyrden ligger hos ansøgeren i samtlige medlemsstater , men beviskravet varierer. De fleste medlemsstater anvender dog et lempeligt beviskrav.

Endvidere ydes der i alle medlemsstater erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Det er dog forskelligt hvorledes erstatningen for tabt arbejdsfortjeneste opgøres. F.eks. er erstatningen i Storbritannien og Holland baseret på faste takster, og i Spanien ydes et bestemt beløb pr. dag under sygeorlov.

Hvis ofret for en forbrydelse afgår ved døden som følge af sine skader, er der i samtlige medlemsstater mulighed for at yde økonomisk støtte eller erstatning for tab af forsørger, ligesom der vil kunne ske erstatning af rimelige begravelsesudgifter.

De fleste medlemsstater yder en form for erstatning for tingsskade. Hvis der er tale om overfald eller røveri, yder samtlige medlemsstater med undtagelse af Spanien og Luxembourg således erstatning for genstande, der er blevet beskadiget i forbindelse med forbrydelsen, f.eks. iturevne klæder, knuste brille mv.

Det er kun Danmark, Sverige, Finland og Frankrig, der (i særlige tilfælde) yder erstatning for tingsskade, som ikke er opstået i forbindelse med en voldsforbrydelse. I Danmark og Sverige gælder dette, hvis tingsskaden blev begået af en person af en person, som på gerningstidspunktet var undveget fra et fængsel eller en institution.

Samtlige medlemsstater yder erstatning til skadelidte, hvis den pågældende bliver invalid som følge af forbrydelsen.

Visse medlemsstater yder efter omstændighederne erstatning for krænkelse af den personlige integritet, psykisk mén osv. (f.eks. tort, svie og smerte). Formålet er ofte at yde erstatning for de lidelser (fysiske og psykiske), vedkommende påføres på grund af sine skader og/eller for den krænkelse, som visse forbrydelser udgør.

Kommissionen påpeger, at der er forskel på, hvordan denne form for erstatning for et ikke-økonomisk tab benævnes i medlemsstaterne, og at det derfor er vanskeligt at vurdere og sammenligne rækkevidden af de forskellige ordninger.

I bl.a. Danmark, Sverige og Finland ydes der erstatning for krænkelse af den personlige integritet (tort) samt erstatning for svie og smerte. I Holland synes den erstatning, der ydes for immaterielle skader ligeledes at omfatte både svie og smerte samt tort, mens den erstatning, der i Luxembourg gives for svie og smerte, tilsyneladende også indeholder erstatning for en form for tort. I Frankrig ydes der kun erstatning for tort ved seksuelle overgreb, mens Tyskland, Spani en, Portugal og Østrig slet ikke yder erstatning af den nævnte karakter.

I de medlemsstater, hvor statens offererstatning ikke er subsidiær i forhold til anden erstatning, gælder normalt, at staten indtræder i ofrets krav på erstatning fra skadevolder mv., når den har udbetalt erstatning til ofret.

I de fleste medlemsstater er det som udgangspunkt en forudsætning for offererstatning, at forbrydelsen er anmeldt til politiet. Dette er i visse tilfælde mere generelt udtrykt som en pligt til at samarbejde med de retslige myndigheder. En række medlemsstater kræver endvidere, at lovovertrædelsen er anmeldt til politiet "uden unødigt ophold".

Medlemsstaterne har desuden fastsat forskellige tidsfrister for indgivelse af ansøgning om offererstatning. Der kan generelt dispenseres fra disse tidsfrister, hvis der foreligger særlige omstændigheder.

Ansøgning om offererstatning skal almindeligvis indgives skriftligt – ofte ved anvendelse af særlige ansøgningsblanketter – idet Holland dog accepterer, at der telefonisk søges om erstatning. Flere medlemsstater kræver dokumentation for et eventuelt økonomisk tab, f.eks. kvitteringer for lægeudgifter.

Alle medlemsstater undtagen Sverige og Tyskland tilbyder en form for forskudsbetaling af offererstatning, f.eks. fordi ofrets helbredstilstand ikke er stationær, og erstatningen derfor endnu ikke kan opgøres endeligt.

3.3. Spørgsmål fra Europa-Kommissionen til medlemsstaterne vedrørende minimumsstandarder om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser

Vedrørende eventuelle minimumsstandarder understreges det i grønbogen, at der – bl.a. på grund af medlemsstaternes varierende erstatningsniveauer og forskelle i levestandarder – ikke kan blive tale om ensartede erstatningsniveauer udtrykt i penge. Det er derimod muligt på fællesskabsplan at fastsætte ensartede principper for, hvilke former for tab der skal dækkes. Kommissionen bemærker dog, at vervejes at opstille minimums- eller maksimumsniveauer for erstatningen til ofre for kriminalitet.

Sigtet må ifølge grønbogen desuden være at bygge på det, der i forvejen findes i medlemsstaterne, frem for at forsøge at indføre noget helt nyt. Kommissionen finder således, at et fællesskabsinitiativ bør tage sigte på at indføre minimumsstandarder frem for harmonisering.

Kommissionen understreger samtidig, at erstatningsordningerne bør operere med entydige og klare kriterier, og at det er vanskeligt at se nogen begrundelse for, hvorfor de kriterier, der indgår i sådanne erstatningsordninger, skulle være mindre entydige end dem, der ligger til grund for de almindelige nationale erstatningsregler. For at sikre gennemsigtige og forudsigelige regler bør de skønsmæssige beføjelser, som tilkommer den my ndighed, der er ansvarlig for den nationale erstatningsordning, begrænses til et minimum. Dette bør efter Kommissionens opfattelse være et styrende princip for overvejelserne omkring de enkelte kriterier.

Kommissionen fremhæver, at det efter Cowan-sagen står klart, at muligheden for erstatning skal gælde alle EU-statsborgere på samme betingelser, som gælder for statsborgere i den medlemsstat, hvor forbrydelsen blev begået. Det vil imidlertid være hensigtsmæssigt at udvide denne mulighed for alle personer, der er lovligt bosiddende i en EU-stat, herunder statsborgere fra tredjelande (dvs. lande udenfor EU).

I samtlige medlemsstater kan også indirekte ofre få erstatning, og de bør derfor også være omfattet af en minimumstandard. Dette bør også gælde indirekte ofre uanset disses bopælsstat, såfremt det direkte offer var lovligt bosiddende i en medlemsstat. Det kan desuden overvejes, hvorvidt begreberne "personer, for hvem der består forsørgerpligt" og "slægtninge" skal defineres i en minimumsst andard, eller om dette i stedet skal afgøres af de enkelte medlemsstater.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvilke lovovertrædelser der skal være omfattet af medlemsstaternes erstatningsordninger, peger Kommissionen på, at en minimumsstandard kunne udarbejdes således, at alle lovovertrædelser skal være omfattet, dog således at adgangen til erstatning begrænses ved at indføre forskellige specifikke restriktioner, f.eks. sådan at lovovertrædelser, der normalt er dække t af en forsikring, udelukkes (bl.a. trafikforseelser og lovovertrædelser på arbejdspladsen).

Det vil ifølge Kommissionen udgøre en mere vidtgående begrænsning at udelukke lovovertrædelser, der begås ved hensynsløs eller uagtsom adfærd. Det kan hævdes, at enkeltpersoner har mulighed for at sikre sig gennem privat forsikring mod tab forårsaget af sådanne lovovertrædelser, men en sådan begrænsning vil kunne føre til, at visse voldsforbrydelser udelukkes, f.eks. uagtsomt manddrab.

En yderligere begrænsning kunne ligge i at fastsætte minimumsstandarder, hvorefter det alene er alvorlige forbrydelser, der dækkes, men det vil i sig selv være et begreb, som vil være vanskeligt at definere, ligesom der ville være tale om en betydelig begrænsning af erstatningsmulighederne.

En anden fremgangsmåde kunne være kun at dække voldsforbrydelser, så man undgår at skulle sondre mellem forsætlige og uforsætlige lovovertrædelser.

Med hensyn til, hvilke skader der som minimum bør være omfattet af erstatningsordningerne, anfører Kommissionen, at disse kunne begrænses til fysisk og psykisk personskade, så egentlig tingsskade udelukkes. Tingsskade kunne f.eks. dækkes udelukkende i det omfang, ofret har lidt tab i direkte tilknytning til en voldsforbrydelse mod den pågældende. Kommissionen understreger dog, at tingsskade også vil kunne have alvorlige negati ve virkninger for skadelidte.

Et eventuelt krav om, at der skal være tale om alvorlig skade, risikerer ifølge Kommissionen at gøre dækningen alt for restriktiv, og det vil være vanskeligt at definere, hvornår en skade er alvorlig.

Kommissionen finder umiddelbart, at en minimumsstandard i hvert fald bør dække personskade, der er forvoldt ved forsætlige forbrydelser. En sådan begrænsning vil imidlertid udelukke erstatning til personer, der kommer til skade som "tilskuere" og "hjælpere".

Kommissionen fremhæver, at det i sager, hvor gerningsmanden til en forbrydelse ikke kan pågribes og retsforfølges, er spørgsmålet, hvilken form for bevis der kan kræves af ofret, når vedkommende søger erstatning.

For at sikre ensartethed mellem medlemsstaterne kan der indføres et fælles princip for vurderingen, f.eks. ved at fastsætte en grænse for, hvilken grad af sandsynlighed medlemsstaterne vil kunne kræve som betingelse for erstatning. Fastsættelse af sådanne minimumsstandarder vil imidlertid være forbundet med væsentlige vanskeligheder både i teori og praksis. Alternativet vil være at overlade dette spørgsmål ti l medlemsstaterne, selv om det kan resultere i betydelige forskelle inden for EU.

Med hensyn til materielle tab bør en minimumsstandard efter Kommissionens opfattelse omfatte erstatning for lægebehandling og hospitalsophold (herunder udgifter til psykologisk rådgivning, psykiatrisk behandling o. lign.), tabt arbejdsfortjeneste, begravelsesudgifter og tab af forsørger. Endvidere kan der f.eks. indføres minimumsregler, hvorefter tingsskade, der er en direkte følge af forbrydelsen, dækkes.

For så vidt angår immaterielle tab, dvs. skader som har betydet et ikke-økonomisk tab for skadelidte (f.eks. svie og smerte samt tort), anfører Kommissionen, at det er vanskeligt at afgøre, hvorvidt en eventuel minimumsstandard også bør omfatte sådan skade. Hvis man skal tage udgangspunkt i ofrets behov, kan man ikke se bort fra immaterielle skader. Et offer for en forbrydelse kan ofte forholdsvis hurtigt komme sig rent fysisk eft er de skader, der er påført vedkommende, men de psykologiske virkninger af forbrydelsen kan være langvarige og alvorligt belastende.

I lyset af disse overvejelser finder Kommissionen, at der er gode grunde til at inddrage immaterielle skader i en minimumsstandard. Dette fører endvidere til spørgsmålet om, hvorvidt der bør indføres en fælles definition af begrebet immaterielle skader i relation til offererstatning. Kommissionen påpeger dog, at det på grund af de eksisterende forskelle mellem medlemsstaterne kan blive særdeles vanskeligt. En mulighed kunne if&osla sh;lge Kommissionen være at henvise til, at erstatningen skal vurderes i henhold til national erstatningsret, men dermed ville man ikke have opnået ret meget med hensyn til ensartethed i erstatningsordningerne.

Efter Kommissionens opfattelse bør erstatning for permanent invaliditet indgå i en minimumsstandard. Det vil dog være meget vanskeligt at nå frem til en nærmere definition af dette begreb, herunder f.eks. i hvilket omfang erstatningen skal omfatte den til invaliditeten knyttede ikke-økonomiske skade. Ifølge Kommissionen kan det dog overvejes at stille krav om, at erstatningen fra staten til ofre i tilfælde af invaliditet ikke bør afvige væsentligt fra medlemsstaternes almindelige erstatningsretlige regler herom.

Den letteste løsning med hensyn til en minimumsstandard er, at materielle tab skal erstattes fuldt ud, således at ofret stilles i en økonomisk situation svarende til den, vedkommende befandt sig i inden forbrydelsen. Det vil kunne være i overensstemmelse med en sådan minimumsstandard at fastsætte standardiserede satser for forskellige udgifter – f.eks. udgifter til lægebehandling og tabt arbejdsfortjeneste – såfremt er baseret på de faktiske udgifter. Sådanne satser vil imidlertid ikke tage højde for, at udgifterne i konkrete sager kan vise sig at være væsentligt højere eller lavere end normalt, og vil derfor kunne føre til urimelige resultater. På den anden side vil sådanne satser kunne forenkle administrationen af erstatningsordningerne og vil kunne bevirke en hurtigere sagsbehandling.

Med hensyn til ikke-økonomisk skade (f.eks. erstatning for svie og smerte samt tort) er det ifølge Kommissionen næppe muligt at opstille fælles retningslinier for fastsættelse af erstatningsbeløbet. Denne vurdering må derfor overlades til de enkelte medlemsstater, eventuelt med et krav om sammenhæng med socialsikringsydelser, udbetalinger fra privat forsikring eller størrelsen af erstatningsydelsen efter medlemsstaternes almindelig erstatningsregler.

I visse medlemsstater indgår ofrets økonomiske situation både ved selve afgørelsen af, om ofret er erstatningsberettiget, og ved fastsættelsen af erstatningsbeløbet. Kommissionen anfører, at denne retsstilling kan indebære en væsentlig indskrænkning i ofrets ret til erstatning og gør det vanskeligt for den enkelte at forudse mulighederne for offererstatning. Hertil kommer, at begrundelsen for at yde erstatning for ikke-økonomisk tab taler med samme vægt uanset ofrets økonomiske situation. Endvidere vil den enkeltes indkomstniveau kunne betyde, at den pågældende vil være berettiget til offererstatning i én medlemsstat, men ikke i en anden. Kommissionen finder på denne baggrund ikke, at betingelser, som knytter sig til ofrets økonomiske situation, forekommer berettigede.

I de fleste medlemsstater er muligheden for at opnå erstatning fra staten subsidiær i forhold til den erstatning, ofret kan opnå fra anden side. Dette er begrundet i, at det er skadevolderen, der har ansvaret for at godtgøre det tab, som den pågældende har påført ofret, samt hensynet til at undgå dobbelterstatning. Kommissionen bemærker, at der ikke er anledning til at opgive dette princip, men at spørgsmålet s narere er, hvor strengt princippet skal håndhæves. Kommissionen peger i denne forbindelse på, at det er uheldigt, at ofret i visse medlemsstater skal afvente resultatet af en civil retssag om gerningsmandens erstatningspligt, før der kan blive tale om erstatning fra staten.

Kommissionen anfører, at den fornødne fleksibilitet kan sikres ved at lempe dette krav, så ofret i rimeligt omfang skal have udtømt andre muligheder for erstatning. Der ville således ikke bestå noget absolut krav om, at der under alle omstændigheder skal anlægges retssag for at få erstatning fra gerningsmanden. Dette rimelighedskriterium kunne også anvendes i sager, hvor det som følge af de ved forbrydelsen påf&os lash;rte skader vil være særdeles vanskeligt for ofret at anlægge et civilretligt søgsmål.