Om tildeling af stemmeret til danske statsborgere til folketingsvalg i en 2-årig periode.

Spm. nr. S 2616

Til indenrigs- og sundhedsministeren (5/3 04) af:

»Er ministeren enig eller uenig i, at tildeling af stemmeret til danske statsborgere til at stemme ved folketingsvalg i en 2-årig periode, efter at de har taget ophold i udlandet, er i strid med princippet om retten til fri bevægelighed for arbejdstagere og fri etableringsret i EU og tillige udtryk for en diskriminerende forskelsbehandling i forhold til de personer, der udsendes til udlandet af den danske stat?«

To af landets førende EU-retseksperter, professor, dr. Jur. Hjalte Rasmussen og kontorchef, lic. Jur. Peter Vesterdorf har i Jyllands-Posten den 20. januar 2004 givet udtryk for, at begrænsning i adgangen til at afgive stemme ved et folketingsvalg er i strid bl. a. med princippet om retten til fri bevægelighed og fri etableringsret for arbejdstagere og fri etablering i EU. De to peger på, at det samme vil være gældende for den ordning om stemmeret i to år, der er foreslået af regeringen ved L 114.

De to eksperter har desuden gjort opmærksom på den diskriminerende forskelsbehandling, der sker mellem personer, der udsendes af den danske stat og danske statsborgere, der rejser til andre EU-lande på egen hånd.

Endvidere har de to eksperter ved forskellige lejligheder gjort opmærksom på, at der i de senere år er flere retsafgørelser ved EU-domstolen, der markerer, at domstolen tillægger borgere fra EU-landene supplerende, mere omfattende rettigheder, og at dette kan tale til støtte for, at danske statsborgere ikke må afskæres fra at udøve deres valgret til danske folketingsvalg under ophold i et andet EU-land. I denne forbindelse er bl. a. henvist til domme som C-281/98, Angonese, C-384/93, Cold Calling, C 60/00, Carpenter, C-148/02, Avello og C224/98, d'Hoop.

Der bedes om, at ministeren begrunder sit svar og oplyser de juridiske argumenter, ministeren støtter sin opfattelse på.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har til brug for besvarelsen af spørgsmålet indhentet en udtalelse fra Justitsministeriet, under hvis ressort EU-retten hører. Justitsministeriet har i anledning heraf udtalt følgende:

»Det nævnte lovforslag indebærer, at personer, der opholder sig i udlandet, anses for at have fast bopæl i riget – og derfor valgret til Folketinget efter folketingsvalglovens nærmere regler – såfremt de agter at vende tilbage til riget inden for 2 år efter udrejsen. Det gælder uanset den nærmere baggrund for de pågældende personers udlandsophold.

Bestemmelsen har karakter af et supplement til de gældende bestemmelser i folketingsvalglovens § 2, hvorefter alene personer, som opholder sig i udlandet af nærmere angivne grunde, anses for at have fast bopæl i riget (og dermed valgret efter lovens nærmere regler).

En gennemførelse af lovforslaget vil således indebære en udvidelse af udlandsdanskeres valgret til Folketinget.

Ifølge den artikel i Jyllands-Posten, som spørgeren henviser til, er det imidlertid professor, dr.jur. Hjalte Rasmussen og kontorchef Peter Vesterdorfs opfattelse, at den ordning med hensyn til udlandsdanskeres valgret til Folketinget, som det fremsatte lovforslag lægger op til, vil være i strid med retten til fri bevægelighed efter EF-traktaten.

Hertil skal Justitsministeriet bemærke, at lovforslaget bygger på betænkning nr. 1432/2003 om valgret under udlandsophold, som er afgivet af det af indenrigs- og sundhedsministeren og justitsministeren nedsatte udvalg vedrørende revision af folketingsvalglovens regler om valgret under udlandsophold. Betænkningens kapitel 4 indeholder bl.a. en beskrivelse af EU-rettens regulering af valgretten til nationale parlamenter og herunder en redegørelse for EU-medholdeligheden af grundlovens krav om fast bopæl i Danmark som betingelse for valgret til Folketinget.

Om spørgsmålet anføres i betænkningen (side 154 ff.) nærmere følgende:

»I EF-traktatens afsnit om unionsborgerskabet er valgretten til henholdsvis lokalvalg, jf. artikel 19, stk. 1, og valg til Europa-Parlamentet, jf. artikel 19, stk. 2, udtrykkeligt reguleret. Af disse bestemmelser fremgår, at en unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor den pågældende ikke er statsborger, har valgret og er valgbar til henholdsvis lokalvalg og valg til Europa-Parlamentet i bopælsstaten på samme betingelser som bopælsstatens statsborgere.

Valg til nationale parlamenter er ikke tilsvarende reguleret i EF-traktaten og må derfor som udgangspunkt anses for omfattet af national enekompetence.

Valgretten til lokalvalg og Europa-Parlamentet er tilsvarende fastslået i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, artikel 39 og 40, hvorimod valgretten til nationale parlamenter ikke er reguleret i charteret.

Selv om valg til nationale parlamenter således som udgangspunkt må antages at være omfattet af medlemsstaternes enekompetence, kan det spørgsmål principielt rejses, om EF-traktatens regler om forbud mod direkte og indirekte diskrimination, jf. EF-traktatens artikel 12, og om personers ret til fri bevægelighed, jf. EF-traktatens artikel 39, 43 og 49, er til hinder for, at medlemsstaterne kan opretholde et bopælskrav i forbindelse med valgret til nationale parlamenter. EF-domstolen ses ikke at have taget stilling til dette eller tilsvarende spørgsmål om politiske rettigheder i forhold til personers ret til fri bevægelighed.

Med hensyn til en række andre områder, der henhører under medlemsstaternes enekompetence, har Domstolen imidlertid udtalt, at medlemsstaterne skal overholde fællesskabsretten ved udøvelsen af deres kompetence, herunder forbuddet mod direkte og indirekte diskrimination af personer, der har gjort brug af den fri bevægelighed for personer. Det gælder f.eks. direkte beskatning af personer, der utvivlsomt henhører under medlemsstaternes enekompetence, jf. sag C-279/93, Schumacker.

For det tilfælde, at Domstolen tilsvarende måtte finde, at medlemsstaterne under udøvelsen af deres enekompetence vedrørende regler om valgret til nationale parlamenter skal overholde fællesskabsretten, vil der skulle tages stilling til, om bopælsbetingelsen i grundlovens § 29 udgør en ulovlig hindring af danske statsborgeres ret til fri bevægelighed i medfør af EU-retten. Den eventuelle hindring skulle i givet fald bestå i, at personer med dansk indfødsret, der ikke længere efter dansk ret har fast bopæl i Danmark, mister deres valgret i Danmark. Hindringen er således kun aktuel for personer med dansk indfødsret, som ikke har fast bopæl i Danmark.

Domstolen har i flere sager understreget, at også hindringer for egne statsborgeres udrejse opstillet af statsborgerskabslandet kan være i strid med EF-traktatens bestemmelser om personers frie bevægelighed, jf. f.eks. sag C-415/93, Bosman.

Det er imidlertid et spørgsmål, om grundlovens krav om fast bopæl som betingelse for valgret til Folketinget overhovedet vil kunne anses for en hindring af den frie bevægelighed for egne statsborgere. Det må således give anledning til betydelig tvivl, om Domstolen vil vurdere, at det forhold, at der vil kunne blive afholdt et valg til Folketinget i en periode, hvor man ikke har fast bopæl i Danmark, overhovedet udgør en restriktion for personers ret til fri bevægelighed.

Hvis Domstolen – uanset det anførte – måtte vurdere, at der er tale om en hindring for den frie bevægelighed for egne statsborgere, vil denne hindring alene være i strid med EU-retten, såfremt den ikke opfylder betingelserne om saglig begrundelse og proportionalitet.

I lyset af de hensyn, der ligger til grund for grundlovens krav om fast bopæl i riget, jf. nærmere herom ovenfor i kapitel 3 [hensynet til at sikre, at de stemmeberettigede har en vis tilknytning til Danmark], må det antages, at Domstolen vil betragte bopælskravet som tilstrækkeligt sagligt begrundet. Det kan heller ikke antages, at bopælskravet giver anledning til problemer i forhold til proportionalitetsbetingelsen.

Grundlovens krav om fast bopæl som betingelse for valgret til Folketinget kan derfor ikke anses for at være i strid med EU-retten.«

Justitsministeriet kan henholde sig til det, der er anført i betænkningen.

Det er således Justitsministeriets opfattelse, at spørgsmålet om valgret til nationale parlamenter mv. som udgangspunkt er omfattet af medlemsstaternes enekompetence, og at EU-retten derfor ikke finder anvendelse på dette område.

For det tilfælde, at EF-Domstolen måtte finde, at medlemsstaterne alligevel skal overholde EU-rettens almindelige principper, og at et krav om fast bopæl i riget – således som det fremgår af grundlovens § 29 og folketingsvalglovens §§ 1 og 2 – principielt kan anses for en restriktion for personers fri bevægelighed, er det samtidig Justitsministeriets opfattelse, at bopælskravet under alle omstændigheder må anses for at være i overensstemmelse med EU-rettens krav om bl.a. saglighed og proportionalitet.

Særligt med hensyn til de personer, der er omtalt i begrundelsen for spørgsmålet – dvs. personer, der er ansat i den danske stat og beordret til tjeneste uden for riget – bemærkes i den forbindelse, at det er korrekt, at disse personer efter folketingsvalgloven er bedre stillet end andre personer, jf. lovens § 2, stk. 1, sammenholdt med stk. 2. Der stilles således for de førstnævnte personers vedkommende f.eks. ikke krav om, at deres ophold i udlandet skal være midlertidigt.

Det anførte hænger imidlertid bl.a. sammen med, at de pågældende personer netop – som ansatte i den danske stat – er beordret til tjeneste uden for riget. Baggrunden for deres ophold i udlandet og deres tilknytning til Danmark er således en anden end for personer, der er omfattet af lovens § 2, stk. 2, herunder f.eks. personer, som af uddannelsesmæssige grunde har valgt at tage ophold i udlandet i en periode.

Efter Justitsministeriets opfattelse er den forskelsbehandling, som der her kan siges at være tale om, derfor ikke i strid med de nævnte almindelige principper om bl.a. saglighed og proportionalitet.

De domme, som der er henvist til i begrundelsen for spørgsmålet – EF-Domstolens domme i sag C-281/98, Angonese, C-384/93, Alpine Investments (Cold Calling), C-60/00, Carpenter, C-148/02, Avello og C-224/98, d’Hoop – ændrer efter Justitsministeriets opfattelse ikke i den ovenfor anførte vurdering.

For det første vedrører de pågældende domme ikke politiske rettigheder som f.eks. valgret til nationale parlamenter, men derimod andre former for rettigheder (henholdsvis sprogkrav som betingelse for at kunne søge en stilling i en privat bank, forbud mod, at finansielle tjenesteydere kunne tage telefonisk kontakt til potentielle kunder for at tilbyde dem visse finansielle tjenesteydelser, hvis den pågældende kunde ikke forudgående havde givet sit samtykke, en tjenesteyders adgang til at familiesammenføre sig med sin ægtefælle, der er statsborger i et tredjeland, adgangen for personer med dobbelt statsborgerskab til at erhverve et bestemt efternavn og adgang til at opnå ungdomsarbejdsløshedsunderstøttelse i hjemlandet efter at have taget en studentereksamen i en anden EU-medlemsstat).

De spørgsmål, som de nævnte domme angår, kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke sammenlignes med de spørgsmål, som det foreliggende lovforslag vedrører.

For det andet er der efter Justitsministeriets opfattelse grund til at fremhæve, at de nævnte domme vedrører tilfælde, hvor en medlemsstat eller en privat virksomhed har fastsat restriktioner over for EU-borgere, der har gjort brug af den fri bevægelighed, men som opholder sig i deres egen medlemsstat.

I modsætning hertil tager de omhandlede regler i folketingsvalgloven sigte på danske statsborgere, som netop ikke opholder sig i Danmark, men i udlandet. Når sådanne personer på ny tager fast bopæl i Danmark, opnår de således i alle tilfælde valgret til Folketinget efter folketingsvalglovens nærmere regler. Dette ændrer det fremsatte lovforslag ikke på.

Sammenfattende finder Justitsministeriet, at det fremsatte lovforslag – der som nævnt indebærer en udvidelse af udlandsdanskeres valgret til Folketinget – ikke er i strid med EU-retten.«