Dokumenter
Tekstforslag til institutionel reform af EU-traktaterne
Europaudvalget
(Info-note I 72)
(Offentligt)
Til udvalgets medlemmer og stedfortrædere
EU-Kommissionen fremlægger konkrete tekstforslag til institutionel reform af EU-traktaterne
Resumé:
Kommissionen har nu fremlagt et mere detaljeret oplæg til nye traktatændringer, der tager højde for udvidelsen. Oplægget holder sig stort set inden for de rammer, der er fastsat i Amsterdamtraktaten ("left overs"). For selve Kommissionens størrelse opstilles to modeller: Enten en model for et loft på 20 kommissærer ledsaget af et rotationssystem, der sikrer alle medlemmer én kommissær, der går på skift. En anden model går ud på, at hvert medlemsland får én kommissær (permanent), men samtidig styrkes Kommissionsformandens magt til at fordele posterne, og herunder tildele kommissærerne mindre vigtige områder, der er underlagt andre kommissærer. Angående ændrede stemmevægte i Rådet er der (også) to modeller, der bruges ved kvalificeret flertal. Den ene model går ud på direkte at ændre det antal stemmer det enkelte medlemsland har, så antal stemmer svarer bedre til befolkningens størrelse. Beslutninger med kvalificeret flertal i Rådet skal dække 2/3 af befolkningen i EU. Den anden model indebærer såkaldt dobbelt flertal således at flertalsbeslutninger altid skal består af mindst halvdelen af landene og mindst halvdelen af landenes befolkninger. Langt flere beslutninger skal tages med kvalificeret flertal i Ministerrådet, der skal være hovedreglen. Endvidere skal Europa-Parlamentet tildeles flere beføjelser, ved at fælles beslutningstagen bliver hovedreglen. Kommissionen foreslår endvidere, at det skal være lettere at etablere et "tættere samarbejde", når EU udvides. Også en del andre ændringer foreslås.
I Indledning
Europa-kommissionens formand Romano Prodi og EU-kommissær Michel Barnier fremlagde onsdag den 26. januar Europa-Kommissionens udtalelse om afholdelse af den kommende regeringskonference, der skal reformere EU{{PU2}}s institutioner med henblik på en udvidelse af EU med nye lande. Prodi fastholdt under fremlæggelsen i Europa-Parlamentet (formandskonferencen) nødvendigheden af en omfattende institutionel reform, idet EU står for at skulle optage op imod 13 nye medlemmer i løbet af en årrække. Prodi fandt det illusorisk at tro, at en reform af de såkaldte "left overs" fra Amsterdam (Kommissionens størrelse og sammensætning, stemmevægte i rådet og kvalificeret flertal på flere samarbejdsområder) vil være tilstrækkeligt.
Alligevel er det faktisk disse "Amsterdam-left overs" som Kommissionen helliger en meget stor del af opmærksomheden i sit dokument sammen med visse andre reformforslag. Kommissionen fremlægger også forslag til hvordan det gøres lettere for enkelte lande at gå videre med integrationen inden for samarbejdsområder, hvor ikke alle lande ønsker at deltage ("tættere samarbejde").
Kommissionens udtalelse ligger indholdsmæssigt på linie med hvad vi tidligere har set. Udtalelsen er dog først og fremmest langt mere konkret end tidligere udspil og indeholder en række tekstforslag i artikelform til reviderede institutionelle bestemmelser for Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet, Rådet, EF-domstolen, ØSU, Regionsudvalget og Revisionsretten.
Tidligere ideer fra Kommissionen om en todeling af traktaterne i en forfatningsdel og en implementeringsdel, integrering af charteret for borgernes grundlæggende rettigheder i traktaterne, mv. udbygges ikke i dette dokument, men fastholdes dog fortsat.
Kommissionens forslag er baseret på, at EU{{PU2}}s institutioner skal kunne fungere i et EU med 28 medlemslande {{SPA}} altså inklusiv samtlige 13 ansøgerlande - herunder Tyrkiet. Kommissionen mener ikke nødvendigvis, at reformen skal tages i et hug, men forudser reformen gradvist gennemført i takt med, at EU udvides med de nye lande.
II Institutionernes størrelse og sammensætning
Europa-Parlamentet
Der bør ifølge Kommissionen fortsat være et loft på 700 medlemmer af Europa-Parlamentet efter udvidelsen. Det betyder, at man formentligt allerede i forbindelse med den første udvidelsesbølge vil skulle ændre på fordelingen af parlamentspladser mellem de enkelte EU-lande, da loftet på de 700 medlemmer vil blive sprængt hvis blot Polen og Ungarn optages.
Den nuværende sammensætning af Europa-Parlamentet, der blev besluttet på topmødet i december 1992 i Edinburgh efter forslag fra EP, er baseret på hvad Kommissionen kalder "degressiv proportionalitet". Metoden består i, at hvert land som udgangspunkt får tildelt 6 medlemmer og dernæst tildeles en plads for hver 500.000 indbyggere for antal indbyggere mellem 1 og 25 mio., samt yderligere et medlem pr. 1 mio. indbyggere for antal indbyggere mellem 2 5 og 60 mio. og endeligt 1 medlem for hver 2 mio. indbyggere for alt over 60 mio. indbyggere.
Kommissionen opstiller tre muligheder for hvordan den fremtidige sammensætning af Europa-Parlamentet kan beregnes:
· En streng proportional fordeling af pladserne efter befolkningstal. Kommissionen erkender dog, at det nok ikke er en realistisk fremgangsmåde på det nuværende stade af den politiske integration i EU.
· En revideret udgave af 1992-modellen, hvor man i stedet for som udgangspunkt at give hvert medlemsland 6 pladser, giver dem et færre antal pladser. Samtidig gives færre pladser pr indbygger i forbindelse med fordelingen af de resterende pladser/ eller man ændrer på størrelsen af intervallerne for tildelingen af de resterende pladser. Modellen giver ifølge Kommissionen størst fordele for de mellemstore lande.
· En lineær reduktion i antallet pladser for hver medlemsstat opgjort efter den eksisterende måde at fordele pladserne på.
Endeligt forslår Kommissionen, at et antal af Europa-Parlamentets medlemmer vælges på en fælles Europæisk liste, som alle EU{{PU2}}s borgere ville kunne stemme på. En sådan idé vil ifølge Kommissionen have den fordel, at det vil fremme udviklingen af europæiske politiske partier og at medlemmer valgt på en europæisk liste kan hævde at repræsentere en europæisk valgkreds frem for blot en national.
Kommissionen gør dog udtrykkeligt opmærksom på, at det i sidste ende bør være op til Parlamentet selv at bestemme de nye regler.
Europa-Kommissionen
Kommissionen mener, at det efter en udvidelse bliver nødvendigt enten at fastsætte et loft på 20 kommissærer, hvilket vil indebærer, at ikke alle lande i fremtiden kan regne med at have en kommissær, eller hvis man fastholder princippet om en kommissær pr. medlemsland, at styrke Kommissionsformandens beføjelser betragteligt overfor det øvrige kollegium af kommissærer.
Hvis man lægger sig fast på, at der højst må være 20 kommissærer, bør det ifølge Kommissionen ledsages af et rotationssystem, der ligestiller alle medlemslandes mulighed for at have en kommissær. Turen til at have en kommissærpost vil gå på skift mellem landene efter en på forhånd fastlagt rækkefølge. Kommissionen sammensætning skal endeligt også være geografisk afbalanceret .
Med 28 lande i EU vil dette forslag indebærer, at hvert land har en kommissær i 5 ud af 7 Europa-Kommissioner, svarende til at være uden kommissær i 10 år ud af 35 år.
Hvis man i stedet vælger, at Kommissionen skal bestå af en repræsentant fra hver medlemsstat, bliver det ifølge Kommissionen nødvendigt at styrke Kommissionens formands magt internt i Kommissionen med vægt på følgende:
· Give formanden magt til at fyre enkeltkommissærer.
· Betragtelig forøgelse af formandens mulighed for at fordele porteføljer eller departementer til Kommissionens medlemmer. Nogle kommissærer kunne blive tildelt ansvar på ad hoc basis af formanden.
· Udvide antallet af viceformænd i Kommissionen og give disse ret til at koordinere og overvåge andre kommissærers arbejde.
· Give formanden magt til at nedlægge veto mod ethvert initiativ i Kommissionen samt give ham den afgørende stemme i forbindelse med vedtagelser i Kommissionen.
De øvrige institutioner
Også de øvrige EU-institutioner bør ifølge Kommissionen reformeres for at kunne fungere effektivt i en Union med 28 lande. Dette indebærer:
Revisionsretten skal bestå af maksimalt 12 medlemmer. Pladserne bør gå på skift mellem landene. Der er i dag 15 medlemmer af retten - en fra hver medlemsstat, hvilket ikke er et traktatkrav. Kommissionen mener, at man bør gå bort fra denne praksis om at hver medlemsstat har krav på en repræsentant i revisionsretten.
Det økonomisk og sociale udvalg bør fremover have maksimalt 222 medlemmer, hvilket svarer til antal udvalget har i dag. Det betyder, at der i fremtiden vil skulle ske en reduktion i antallet af medlemslandenes repræsentanter, så der gøres plads til medlemmer fra nye EU-lande.
Kommissionen foreslår endeligt, at ØSU ikke fremover skal være forbeholdt repræsentanter fra arbejdsmarkedets parter, men også bør give plads til medlemmer fra det "europæiske civilsamfund" {{SPA}} dvs. repræsentanter fra Europæisk organiserede NGO.
Regionsudvalget bør bestå af højst 233 medlemmer (1/3 af Europa-Parlamentets antal). Fordelingen af medlemmer bør foregå efter samme princip som i Europa-Parlamentet, hvilket vil styrke de store lande på de mindre landes bekostning, da de små landes overrepræsentation er mere markant i Regionsudvalget end i Europa-Parlamentet.
Endelig foreslår Kommissionen, at der som et led i bekæmpelsen af svindel med EU-midler, skabes juridisk grundlag for bl.a. at etablere en Europæisk Offentlig Anklager, der kan undersøge svindelsagerne og føre sagerne for nationale domstole.
III Beslutningsprocedurer i Ministerrådet og Parlamentets medinddragelse
Enstemmighed skal være undtagelsen
Kvalificeret flertal skal være reglen og enstemmighed være undtagelsen, når der træffes beslutninger i Ministerrådet. Dette mål nås imidlertid kun på regeringskonferencen, hvis landenes regeringer er villige til at opgive den hidtidige case by case metode og i stedet anvender, hvad Kommissionen kalder, klare og enkle kriterier for fastlæggelsen af hvor der skal træffes beslutninger med kvalificeret flertal og hvor man skal holde fast i enstemmighedsprincippet. Kommissionen introducerer i den forbindelse fem kategorier af bestemmelser i traktaten, hvor man fortsat bør bibeholde reglen om enstemmighed.
· Rådsbeslutninger der skal vedtages i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige regler: eks. art. 222 (nye rettigheder for EU-borgere)
· Visse institutionelle beslutninger: eks. art 245 vedr. godkendelse af forretningsordenen for Domstolen og Retten i første instans.
· Beslutninger indenfor områderne beskatning og social sikring som ikke har at gøre med det indre markeds funktion at gøre: eks. art 93 og 95 vedr. harmonisering af lovgivning for visse typer af skatter.
· Parallelle interne og eksterne beslutninger: eks. art 111, stk. 1 om aftaler om vekselkurser for euroen i fht tredjelandes valutaer.
· Undtagelser fra fælles traktatregler: eks. art 57, stk. 2 om indførelse af restriktioner for kapitalens frie bevægelighed mellem medlemsstater og tredjelande.
Tilbage bliver her ca. 30 områder med enstemmighed.
Alle andre steder, mener Kommissionen, at man bør gå over til at træffe beslutninger med kvalificeret flertal, og i den forbindelse bør kvalificeret flertal ledsages af fælles beslutningstagen (jf. nedenfor).
Konsekvensen af dette vil være, at knap 30 områder, hvor beslutninger i Rådet i dag træffes med enstemmighed, fremover vil skulle træffes med kvalificeret flertal. Det omfatter bl.a. bestemmelser til bekæmpelse af diskrimination på baggrund af køn, etnisk oprindelse, mv. (art 13 TEF), social sikring af arbejdstagerne (art. 42), visse miljøforanstaltninger bl.a. miljøafgifter (art 175, stk. 2), kulturpolitik (art 151), harmonisering af visse typer af skatter med indvirkning på det indre markeds funktion, m.v.
Kommissionens forslag omfatter ikke samarbejdsområderne inden for søjle 2 og søjle 3.
Kvalificeret flertal i Ministerrådet
Et af de udestående spørgsmål fra forhandlingerne om Amsterdam-traktaten var spørgsmålet om en revision af stemmevægtene i Ministerrådet, så de store EU-lande bliver kompenseret for at afgive den ene af deres to kommissærer.
Kommissionen fremlægger to mulige fremgangsmåder:
· At styrke de store landes stemmevægt, så der altid vil være lande repræsenterende 2/3 af medlemsstaternes befolkninger bag et kvalificeret flertal (363 mio. af 545 mio. borgere). I dag kan der opnås et kvalificeret flertal af lande repræsenterende kun 58,15% af EU{{PU2}}s 375 mio. borgere. Ifølge Kommissionen risikerer en sådan model imidlertid at bryde med quot;gamle" princip, at der altid vil være et simpelt flertal af medlemslandene bag en beslutning truffet med kvalificeret flertal. Dette har i høj grad bidraget til at sikre Rådets beslutninger legitimitet. Kommissionen foreslår derfor, at man til 2/3-kravet tilføjer, at der skal stå et flertal af lande bag en beslutning i Rådet for at opnå et kvalificeret flertal.
· Indførelse af et dobbelt simpelt flertal, der indebærer at halvdelen af landene samt lande repræsenterende halvdelen af EU-landenes samlede befolkning skal stå bag et "kvalificeret flertal". Ifølge Kommissionen har dette forslag flere fordele. Dels sikrer det de store medlemslande en relativ større "stemmeandel" i Rådet i kraft af deres stør re befolkningstal, dels betyder det, at der modsat forslaget om revision af stemmevægtene, altid er et flertal af landene bag en beslutning i Rådet.
Nye beføjelser til Europa-Parlamentet
Europa-Parlamentet er ifølge Kommissionen den institution, der repræsenterer medlemsstaterne befolkninger. Man bør derfor alle de steder hvor der efter den fremtidige reform træffes beslutninger om lovgivning med kvalificeret flertal, indføre fælles beslutningstagning (art 251) og dermed gøre Parlamentet til Rådets medlovgiver på disse områder. Det betyder, at samarbejdsproceduren (art. 252) forsvinder.
En sådan reform vil styrke Parlamentet indenfor bl.a. visse dele af den fælles handelspolitik, landbrugspolitikken og fiskeripolitikken. Hertil kommer fire områder inden for det økonomisk og monetære samarbejde, hvor samarbejdsproceduren (art 252) i dag gælder, samt de fleste af de samarbejdsområder, der skal overgå fra enstemmighed til kvalificeret flertal.
På det handelspolitiske område foreslår Kommissionen desuden, at Europa-Parlamentet skal afgive samstemmende udtalelse forud for EU{{PU2}}s indgåelse af alle økonomisk og handelsmæssigt vigtige aftaler med tredjelande eller internationale organisationer. Samstemmende udtalelse giver Europa-Parlamentet en vetoret overfor indgåelse af sådanne aftaler.
IV Tættere samarbejde
Endeligt forslår Kommissionen i sit oplæg, at det i fremtiden skal være lettere at etablere et "tættere samarbejde" mellem en gruppe af EU-lande, der ønsker at gå videre end resten af landene inden for et givet samarbejdsområde. Kommissionen er ellers bange for, at al yderligere integration vil være umulig med 28 medlemslande, hvis de nuværende regler for etablering af et "tættere samarbejde" bibeholdes.
Kommissionen foreslår to ændringer af de nuværende regler:
Fremover bør blot 1/3 af medlemslandene kunne indlede et "tættere samarbejde". I dag kræves, at mindst halvdelen af medlemslandene deltager (mindst 8) i et sådant samarbejde (TEU, art 43, stk. 1). Hertil kommer, at et "tættere samarbejde" i dag skal godkendes af et kvalificeret flertal af landene samt er underlagt en lang række andre restriktioner. Endeligt kan et land kræve, at beslutningen om at etablere et "tættere samarbejde" tages op i Det Europæiske Råd", hvor stats og regeringscheferne skal træffe den endelige beslutning med enstemmighed. Dette giver i realiteten hvert enkelt land et veto overfor etableringen af et "tættere samarbejde". Denne vetomulighed ønsker Kommissionen afskaffet.
Endeligt foreslår Kommissionen, at det gøres muligt at etablere et tættere samarbejde indenfor den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Med venlig hilsen
Morten Knudsen/Niels Hoffmeyer
Bilag 1: Ekstrapolering af det nuværende system for sammensætning af
Europa-Parlamentet, Kommissionen og stemmevægtene i Ministerrådet
|
Medlemsstater |
Indbyggertal (mio. indbyggere) |
Inbyggertal i % af samlet befolkningstal i EU |
Pladser i Europa-Parlamentet |
Stemmer i Ministerrådet |
Antal medlemmer i Europa-Kommissionen |
|
Belgien |
10.213 |
1,87% |
25 |
5 |
1 |
|
Danmark |
5.313 |
0,97% |
16 |
3 |
1 |
|
Tyskland |
82.038 |
15,04% |
99 |
10 |
2 |
|
Grækenland |
10.533 |
1,93% |
25 |
5 |
1 |
|
Spanien |
39.394 |
7,22% |
64 |
8 |
2 |
|
Frankrig |
58.966 |
10,81% |
87 |
10 |
2 |
|
Irland |
3.744 |
0,69% |
15 |
3 |
1 |
|
Italien |
57.612 |
10,56% |
87 |
10 |
2 |
|
Luxembourg |
0.429 |
0,08% |
6 |
2 |
1 |
|
Holland |
15.760 |
2,89% |
31 |
5 |
1 |
|
Østrig |
8.082 |
1,48% |
21 |
4 |
1 |
|
Portugal |
9.980 |
1,83% |
25 |
5 |
1 |
|
Finland |
5.160 |
0,95% |
16 |
3 |
1 |
|
Sverige |
8.854 |
1,62% |
22 |
4 |
1 |
|
Storbritannien |
59.247 |
10,86% |
87 |
10 |
2 |
|
I alt |
375.325 |
626 |
87 |
20 | |
|
Bulgarien |
8.230 |
1,51% |
21 |
4 |
1 |
|
Cypern |
0.752 |
0,14% |
6 |
2 |
1 |
|
Estland |
1.446 |
0,27% |
7 |
3 |
1 |
|
Ungarn |
10.092 |
1,85% |
25 |
5 |
1 |
|
Letland |
2.439 |
0,45% |
10 |
3 |
1 |
|
Litauen |
3.701 |
0,68% |
15 |
3 |
1 |
|
Malta |
0.377 |
0,07% |
6 |
2 |
1 |
|
Polen |
38.667 |
7,09% |
64 |
8 |
2 |
|
Tjekkiet |
10.290 |
1,89% |
25 |
5 |
1 |
|
Rumænien |
22.489 |
4,12% |
44 |
6 |
1 |
|
Slovakiet |
5.393 |
0,99% |
16 |
3 |
1 |
|
Slovenien |
1.978 |
0,36% |
9 |
3 |
1 |
|
Tyrkiet |
64.385 |
11,80% |
89 |
10 |
2 |
|
Ialt |
545.564 |
100% |
963 |
144 |
35 |
Kilde: Europa-Kommissionen og Eurostat