Dokumenter
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention på møde i EU-konvent 2-3/3-00
Europaudvalget
(Info-note I 100)
(Offentligt)
_____________________________________________
REU, Alm. del - bilag 670
(Løbenr. 13652)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention stod igen i centrum på møde i EU-konvent
Det blev igen den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), der kom til at stå i centrum for EU-konventets forhandlinger om et udkast til et EU-charter for borgernes grundlæggende rettigheder, da konventet mødtes i Bruxelles den 2. og 3. marts. Det skete på det andet uofficielle møde i konventet, der denne gang drøftede en række af de klassiske individuelle borgerlige og politiske rettigheder såsom retten til effektive retsmidler, ret til en retfærdig rettergang, respekt for privatliv og familieliv, ytringsfrihed, mv.
Hvor konventet på sit første uofficielle møde kun nåede at drøfte tre artikler, gik det noget bedre denne gang, hvor man nåede at behandle hele ni grundlæggende rettigheder:
1) ret til effektive retsmidler
2) ret til retfærdig rettergang
3) ingen kan findes skyldig i en strafbar lovovertrædelse, hvis dette ikke var strafbart på tidspunktet, hvor overtrædelsen blev begået
4) ingen kan retsforfølges eller straffes for en lovovertrædelse, som han allerede er blevet frikendt eller domfældt for
5) respekt for privatliv og familieliv
6) ret til at stifte familie
7) tanke-, samvittigheds- og religionsfrihed
8) ytringsfrihed
9) retten til uddannelse
Udgangspunktet for konventets diskussion var et udkast til artikler til charteret fra rådssekretariatet. Udkastet fik mange kritiske kommentarer med på vejen fra konventet, og nogle artikler vil skulle formuleres helt om. Formanden Roman Herzog annoncerede derfor fredag ved mødets afslutning, at rådsekretariatet vil præsentere nye tekster for artiklerne 1 til 12 for præsidiet allerede tirsdag den 7. marts. Præsidiet vil her drøfte disse og vedtage en (evt. ændret) tekst, som sendes ud til konventets medlemmer. Medlemmerne vil derefter få mulighed for at sende skriftlige ændringsforslag til tekstudkastet. Formanden lovede, at der vil blive fastsat en rimelig frist til at stille ændringsforslag.
De næste møder i konventet afholdes i Bruxelles den 20.-21. marts i Bruxelles.
I. Horisontale spørgsmål
Ud over drøftelserne om de konkrete artikler, var der på mødet også en række vigtige horisontale spørgsmål, som blev diskuteret livligt af konventet og som kort vil blive refereret her. Det drejer sig bl.a. om charterets forhold til den Europæiske Menneskerettighedskonvention, spørgsmålet om charteret kun skal indeholde rettigheder, der ligger inden for EU{{PU2}}s kompetence, samt hvilke begrænsninger der eventuelt skal være i ch ts grundlæggende rettigheder.
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og charteret
Kravet om, at charteret ikke må afvige fra EMRK, blev fremført primært af regeringsrepræsentanterne fra Storbritannien, Danmark, Holland og Sverige.
Den hollandske regerings repræsentant Korthals Altes fandt det bl.a. vigtigt for at undgå, at charteret giver borgerne færre rettigheder, end de har ifølge i EMRK. Han gjorde også opmærksom på, at EMRK ligeledes giver regeringerne rettigheder over for borgerne, bl.a. til under visse omstændigheder at indskrænke eller sætte grænser for disses rettigheder. Dette ønskede han også at se afspejlet i charteret. Han lovede at fremsende et skriftligt forslag til Præsidiet om dette. Den danske regerings repræsentant Tyge Lehmann og den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith bemærkede på den anden side, at det også vil være halsløs gerning at kopiere EMRK fra ende til anden. De slog derfor til lyd for den idé, som Lord Goldsmith præsenterede allerede på konventets første møde, om at charteret skal bestå af to tekster. Den ene tekst skal være en kortfattet erklæring bestående af korte læsevenlige artikler, der let kan bruges af borgerne, mens den anden skal være et referencedokument, der forklarer rettighedernes karakter, anvendelse, betydning og kilder. Ikke alle fandt det lige vigtigt at følge formuleringerne i EMRK helt bogstavtro. Peter Altmaier fra den tyske forbundsdag fandt det oven i købet fornuftigt at bryde med formuleringerne i EMRK, så længe det er for at gøre charteret mere læseligt og modernisere det. Dette mente han godt kan gøres uden at svække borgernes grundlæggende rettighederne i forhold til EMRK. Han bad i den forbindelse konventets præsidium udarbejde en tekst om de juridiske følger af at vælge andre formuleringer end dem fra EMRK.Skal charteret ligge inden for EU{{PU2}}s kompetenceområde?
Et andet spørgsmål, som dukkede op flere gange i løbet af konventets debat, var om charteret alene skal beskæftige sig med rettigheder, som ligger inden for EU{{PU2}}s kompetenceområde, fordi det kun skal gælde for EU{{PU2}}s institutioner. Flere af konventets medlemmer var imod en sådan begrænsning, idet de mente, at charteret børe være "fremtidssikret" ved også at indeholde rettigheder inden for f.eks. det strafferetlige, som kun i meget beskedent omfang er omfattet af EU{{PU2}}s kompetence, men som kan blive EU-kompetence en gang i fremtiden. Europa-Kommissionens repræsentant mente, at man bør tage alle de civilretlige og strafferetlige rettigheder fra EMRK med for på den måde at "få en positiv indflydelse på retstilstanden i medlemsstaterne". Danmark, Sverige, Irland og Storbritannien var her mere tøvende. Særligt rådssekretariatets formulering af artikel 9 om retten til familieliv fik disse lande til at protestere. Ifølge stk. 2 og 3 i artiklen skal EU drage omsorg for, at familien beskyttes juridisk, økonomisk og socialt og det er EU, der skal drage omsorg for, at børn beskyttes. Dette mente disse lande er en national kompetence og ikke et EU-anliggende. "Man får med disse formuleringer det indtryk, at EU har et økonomisk ansvar overfor familien", sagde den svenske regerings repræsentant Daniel Tarschys. Lord Goldsmith spurgte efter Unionens budget til at finansiere sådanne rettigheder, og den franske regerings repræsentant Braibant ønskede slet og ret de to bestemmelser væk. Europa-Kommissionen forsvarede sin holdning med, at den slags formuleringer kender man til fra andre steder i EU-retten, uden at dette fratager medlemsstaterne kompetencen til at udføre disse opgaver. Kommissionens repræsentant nævnte her art. 174 i TEF om miljøbeskyttelse, hvor han mente der findes tilsvarende formuleringer. Ben Fayot fra Luxembourg støttede Europa-Kommissionen og "opfordrede konventet til ikke at hænge sig i kompetencespørgsmål, men tage sig tid til at diskutere de store principper".
Begrænsninger af rettighederne
Et sidste spørgsmål, som også dukkede op under konventets debat i forbindelse med stort set samtlige grundlæggende rettigheder, var spørgsmålet om begrænsningen af rettighederne. Skal man indføre horisontale begrænsninger, som gælder flere artikler, eller må man nødvendigvis skrive eventuelle begrænsninger ind i hver enkelt artikel? Roman Herzog forsøgte at organisere debatten således, at man først skulle fastlægge rettighederne og dernæst på et senere tidspunkt blive enige om, hvilke begrænsninger der skal være i disse rettigheder. Som det vil fremgå af det følgende, havde Herzog ikke meget held med sin plan.
II. Rådssekretariatets udkast til artikler til charteret
Retten til effektive retsmidler {{SPA}} art. 4Konventet blev indledt med drøftelser af artikel 4 i rådssekretariatets charterudkast. Artikel 4 siger: "Enhver, der krænkes i sine rettigheder og friheder, skal have adgang til effektiv oprejsning for en ved lov udpeget dommer".
Diskussionen om denne artikel var hurtigt overstået. Indholdsmæssigt fandt den støtte hos størstedelen af konventet. Bl.a. Holland og Danmark påpegede dog, at formuleringen bør ligge tættere på den, der bruges i EMRK's artikel 13. F.eks. bør der i charteret efter "..krænkes i sine rettigheder og friheder.." stå som fastlagt i dette charter, ligesom der i art. 13 i EMRK står "som fastlagt i denne konvention". Lord Goldsmith mente, at behandlingen af denne artikel burde udsættes, indtil vi ved præcis hvilke rettigheder charteret kommer til at indeholde- og dermed hvilke retsinstanser borgerne skal have adgang til (nationale domstole eller EF-Domstolen). Herzog sagde at man ville fortsætte behandlingen, men at artiklen vil komme op igen på et senere tidspunkt.
Retten til retfærdig rettergang {{SPA}} art. 5
Den anden artikel som Konventet skulle drøfte var artikel 5 om "retten til en retfærdig rettergang". Artiklen fastslår i stk. 1, "at enhver skal være berettiget til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig tid for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol. Stk. 2 siger, at adgangen til domstolsprøvelse skal være effektiv. Der ydes retshjælp til dem, der ikke har tilstrækkelige midler. Ende ligt fastslår stk. 3, at enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse, er i særdeleshed berettiget til: at blive anset for at være uskyldig, indtil hans uskyld er bevist i overensstemmelse med loven. Han har ret til at blive underrettet om, hvilke anklager der er rettet mod ham, på et sprog, han forstår, samt forsvare sig personligt eller ved juridisk bistand, han selv har valgt, m.v.". Der var i konventet enighed om, at retten til en retfærdig rettergang er en grundlæggende rettighed, der bør med i charteret. Flere mente dog, at rådssekretariatets tekstforlag var for langt. Ingolf Friedrich (PPE) fra Europa-Parlamentets delegation foreslog en kort og generel artikel. Det måtte derefter være op til EF-Domstolen i Luxembourg at foretage den juridiske fortolkning af teksten og bestemme detaljerne. Ellers var det spørgsmålet om retshjælp, som optog konventet mest under dette punkt. Flere mente, at det er vigtigt at slå fast, at juridisk bistand er gratis {{SPA}} i hvert fald for personer uden midler. Lord Goldsmith gjorde her opmærksom på, at princippet om gratis retshjælp til personer uden midler ifølge EMRK kun gælder i strafferetlige sager. Denne afgrænsning var ikke foretaget i rådssekretariatets udkast. Alene retshjælp i strafferetlige sager kostede ifølge Goldsmith den britiske regering 14 mio. pund om året. Der var således nogle væsentlige budgetmæssige konsekvenser af ikke at følge EMRKs afgrænsning. "Hvem skal i øvrigt betale og sørge for denne retshjælp, EU-institutionerne?", sluttede Goldsmith retorisk overfor forsamlingen. Lord Goldsmith og Tyge Lehmann advarede i øvrigt mod at afvige for meget fra formuleringerne i EMRK{{PU2}}s art. 13, idet der her findes en meget omfattende retspraksis fra Strasbourg-domstolens side. F.eks. er det ifølge Goldsmith en del af EMRK{{PU2}}s retspraksis, at der i visse sager ikke kræves en offentlig rettergang, hvilket er et krav i charterudkastets art. 5, stk. 1.
Nullum crimen sine lege {{SPA}} art. 6
"Ingen kan findes skyldig i strafbar lovovertrædelse på grund af en handling eller undladelse, som ikke udgjorde en strafbar overtrædelse på den tid, da den blev begået", lyder artikel 6 i charterudkastet fra rådssekretariatet.
Tyge Lehmann gjorde her opmærksom på, at denne artikel er et godt eksempel på hvor problematisk det kan være at bevæge sig bort fra formuleringerne i EMRK. Rådssekretariatets tekst adskiller sig fra formuleringen i artikel 7 i EMRK, ved ikke at indeholde en henvisning til "strafbare overtrædelser ifølge national eller international lov" men blot en generel henvisning til "en strafbar overtrædelse". Rådssekretariatets tekst rummer heller ikke det forbehold, der findes i EMRK art. 7 om, at en person alligevel kan retsforfølges, hvis overtrædelsen er strafbar i henhold til "the general principles of law recognised by civilised nations". Ifølge Lehmann kan man derfor let få det indtryk af rådssekretariatets tekst, at en person slet ikke kan retsforfølges, hvis blot overtrædelsen ikke var strafbar på tidspunktet, da den blev begået.
Non bis in idem {{SPA}} art. 7
"Ingen kan retsforfølges eller straffes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet frikendt eller domfældet", hedder det i art. 7 i udkastet til charter fra rådssekretariatet. Lord Goldsmith indvendte over for denne artikel, at den giver det indtryk, at det slet ikke er muligt at genåbne en sag, hvis en person har været retsforfulgt en gang for den. Dette strider ifølge den britiske regerings repræsentant imod EMRK. Artikel 4 i protokol 7 til EMRK giver netop mulighed for, at man under visse omstændigheder kan genåbne en sag i overensstemmelse med national lovgivning. Goldsmith gjorde videre opmærksom på, at der er en anden komplicerende faktor, der gør, at man bør overveje slet ikke at have denne artikel med i charteret. Flere af EU-landene har endnu ikke ratificeret protokol 7 til EMRK {{SPA}} herunder bl.a. Spanien, Belgien og Storbritannien. Ifølge den spanske regerings repræsentant Roderiques-Bereijo havde Spanien endda stadig visse forfatningsmæssige problemer med protokollen. Peter Altmaier fra den tyske forbundsdag mente, at man bør se bort fra indskrænkningen fra EMRK{{PU2}}s protokol 7 om, at en overtrædelse skal være begået inden for én og samme medlemsstat for at en person ikke kan retsforfølges for samme overtrædelse to gange. Man burde i stedet betragte Unionen som ét retsområde. Altmaier bad Europa-Kommissionen om at lave en rapport om erfaringerne med disse bestemmelser, hvilket Kommissionens repræsentant indvilligede i at gøre.
Respekt for privatliv og familieliv {{SPA}} art. 8
Det hedder i artikel 8 i rådssekretariatets udkast til charter: "Enhver har ret til respekt for og beskyttelse af sin identitet, og enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit omdømme, sit hjem og sin private korrespondance uanset medium". Den spanske regerings repræsentant Rodriguez-Bereijo gjorde her opmærksom på, at Spanien har store vanskeligheder med formuleringerne i denne artikel. Bl.a. bør det gøres klart, at begrebet identitet kun skal forstås som den enkeltes personlige identitet ikke som gruppers kulturelle eller religiøse identitet. Den spanske repræsentant foreslog i stedet en knap formulering, hvor man taler om respekt for den personlige identitet, ære, familien og boligens ukrænkelighed samt kommunikationshemmeligheden. Også Friedrich fra Europa-Parlamentet gik ind for en kortere artikel, hvor det fastslås, at enhver person har ret til agtelse og beskyttelse af familien. Flere af konventets medlemmer gjorde opmærksom på vigtigheden af, at begrebet privat korrespondance også omfatter elektronisk post og at man her må afvige fra EMRK. Lord Goldsmith fastholdt heroverfor, at EMRK er et levende dokument, som via retspraksis i høj grad har taget højde for elementer af den moderne udvikling såsom telefonaflytning og miljøforurening. Flere talere ønskede at opdele artiklen, så familielivet bliver udskilt og flyttet til art. 9 om netop familielivet.
Familieliv {{SPA}} art. 9
Artikel 9 siger: "Stk. 1) Enhver har ret til at stifte familie. Stk. 2) EU drager omsorg for, at familien beskyttes juridisk, økonomisk og socialt. Stk. 3) EU drager omsorg for at børn beskyttes".
Flere medlemmer fandt det problematisk med en bestemmelse om retten til at stifte familie, idet der i næsten alle medlemslande er en forskellig opfattelse af, hvad familien er. Korthals Altes fra den hollandske regering fortalte, at i Holland er det muligt for homoseksuelle at indgå registreret partnerskab, men ikke at stifte familie, hvis det f.eks. handler om at kunne adoptere børn eller retten for lesbiske til at benytte sig af kunstig insemination, mens det i andre EU-lande ikke er muligt at indgå registreret partnerskab. Der bør derfor ifølge Korthals Altes være en henvisning til national lovgivning i forbindelse med bestemmelsen (som der er i EMRK art 12). Dette blev bakket op af adskillige talere, bl.a. Braibant fra den franske regering. Den svenske regerings repræsentant Daniel Tarschys spurgte, om det giver mening at beskytte familien som sådan. "Hvad med de enlige, skal de ikke beskyttes?" Korthals Altes fra den hollandske regering advarede desuden mod hvad han kaldte et stilskifte i charteret, hvor man med artikel 8 og 9 var gået over i en anden bane, der afviger kraftigt fra EMRK. Også spørgsmålet om, hvad der er EU{{PU2}}s kompetence, dukkede op under diskussionen af denne artikel. Hays, den irske regerings repræsentant, fandt det problematisk, at stk. 2 og 3 fastslår, at EU drager omsorg for at beskytte familien juridisk, økonomisk og socialt og at EU drager omsorg for at beskytte børnene. Han mente, at dette vil udvide EU{{PU2}}s kompetence. Også Tyge Lehmann vurderede, at det er et forkert signal at sende til borgerne, at EU drager omsorg for dette, hvis det i realiteten er regeringerne, der gør det. Formanden Roman Herzog tilsluttede sig kritikken og sagde, at stk. 2 og 3 ikke giver nogen mening, hvis de kan forstås derhen, at det er EU, der drager omsorg for disse ting. Herzog foreslog derfor, at der udarbejdes helt nye formuleringer for disse to bestemmelser. Flere talere gik dog ind for en artikel, der yder børnene beskyttelse {{SPA}} blot i en anden form og i en selvstændig artikel.Tanke, samvittigheds- og religionsfrihed {{SPA}} art. 10
"Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed", står der i art. 10 i rådssekretariatets charterudkast. De fleste talere støttede at inkludere denne rettighed i charteret. Lord Goldsmith pointerede dog, at britisk tilslutning er betinget af, at rettigheden bliver "linked" til EMRK. Han gjorde derfor opmærksom på, at også denne artikel fra rådssekretariatet adskiller sig fra EMRK{{PU2}}s formulering i art. 9, som gør det muligt ved lov at sætte grænser for denne rettighed, hvis det strider mod andre hensyn såsom den offentlige sikkerhed, sund moral mv.
Ytringsfrihed {{SPA}} art. 11
Art. 11 i rådssekretariatets udkast til charter lyder: "enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden hensyn til landegrænser".
Tyge Lehmann kaldte ytringsfriheden en af de mest grundlæggende rettigheder. Han mente dog, at man bør støtte sig til formuleringen fra art. 10 i EMRK, og fandt det derfor bemærkelsesværdigt, at rådssekretariatet havde undladt at inkludere EMRK{{PU2}}s krav om at "retten til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker" skal ske "uden indblanding fra offentlige myndigheder". Han foreslog derfor, at man tilføjer en sætning om, at skal kunne ske uden indblanding fra EU{{PU2}}s institutioner, idet det er disse som charteret retter sig imod. Flere talere understregede, at ytringsfriheden ikke er en ubegrænset ret. Yvonne Kaufmann fra Europa-Parlamentet (GUE/NGL) mente f.eks. ikke, at antisemitiske eller racistiske udtalelser er forenelige med ytringsfriheden. Lord Goldsmith fremhævede en række andre begrænsninger, som allerede findes i EMRK-, bl.a. hensynet til statens sikkerhed og til andre grundlæggende rettigheder- og som han mente bør tages med i charteret.
Retten til uddannelse {{SPA}} art. 12
Artikel 12 fra Rådssekretariatet lyder: "Stk. 1) Enhver har ret til en generel (og en faglig) uddannelse i overensstemmelse med sine evner. Stk. 2) valget af uddannelsesinstitution er frit. Stk. 3) Forældrene har ret til at sikre sig, at uddannelsen og undervisningen af deres børn sker i overensstemmelse med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning. Stk. 4) Kunst, videnskab, forskning og undervisning er frie".
Der var generelt enighed i konventet om, at denne ret er væsentlig. Hvad det imidlertid er for en slags uddannelse som retten omfatter, og hvilke begrænsninger retten er underlagt, samt hvem der skal garantere borgerne denne adgang til uddannelse, var der flere meninger om.
p>Den franske regerings repræsentant Braibant mente, at han her må skelne mellem adgangen til grundskole og videregående uddannelser. Grundskolen børe være obligatorisk og gratis, og dette bør gøres klart i charteret. Han stillede sig imidlertid tvivlende overfor det hensigtsmæssige i, at videregående uddannelse skal med, idet det hverken er obligatorisk eller gratis for borgerne. Dette synspunkt blev bakket op af flere, bl.a. Hollands og Storbritann Storbritanniens iens regeringer. Lord Goldsmith tilføjede, at man også her bør holde sig til formuleringerne fra EMRK, der kun omhandler grunduddannelser. Der var også generel enighed om, at stk. 2 om at valget af uddannelsesinstitution er frit, ikke er en absolut ret. Den spanske regerings repræsentant Rodriguez-Bereijo kaldte ideen budgetmæssigt håbløs, hvis forældre frit kan vælge skole for deres børn. Også spørgsmålet om EU{{PU2}}s kompetence dukkede op under dette punkt, idet den svenske regerings repræsentant Daniel Tarschys fastholdt, at charteret retter sig mod Unionens institutioner, men at uddannelsespolitikken er et anliggende for de nationale parlamenter og regeringer. Lord Goldsmith støttede Tarschys, idet han retorisk spurgte, om EU-institutionerne da skal sørge for borgernes adgang til uddannelse?Med venlig hilsen
Morten Knudsen