Dokumenter
EU-konvent tager første drøftelse af vigtige horisontale spørgsmål i EU-charter
Europaudvalget
(Info-note I 147)
(Offentligt)
_____________________________________________
REU, Alm. del - bilag 907
(Løbenr. 20613)
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
EU-konvent tager første drøftelse af vigtige
horisontale spørgsmål i EU-charter
EU-konventet tog på sit 6. uofficielle møde den 3.- 4. maj den første diskussion af en række vigtige horisontale spørgsmål, der bl.a. skal fastlægge charterets "anvendelsesområde", dets relation til eksisterende grundrettighedsinstrumenter såsom Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) samt indføre begrænsninger af charterets grundlæggende rettigheder, der hvor det er nødvendigt.
Drøftelsen af de horisontale bestemmelser foregik på baggrund af et udkast fra Konventets præsidium, der rummede forslag til 5 horisontale artikler: 1) Charterets anvendelsesområde, 2) Begrænsningen af de sikrede rettigheder, 3) En henvisning til at rettighederne udøves med henvisning til EF-traktaten, 4) Beskyttelsesniveau i forhold til andre internationale konventioner og 5) Forbud mod misbrug af rettigheder.
Den danske regerings repræsentant Tyge Lehmann og flere andre af konventets medlemmer efterlyste desuden en horisontal bestemmelse, der fastlægger "nærhedsprincippet" i charteret. Tyge Lehmann tilføjede, at han gik ind for så få horisontale bestemmelser som muligt og mente, at man kan begrænse sig til tre bestemmelser: 1) Anvendelsesområde/hvem henvender charteret sig til, 2) Nærhedsprincippet, 3) Misbrug af rettigheder.
Enkelte talere stillede desuden spørgsmål ved behovet for horisontale bestemmelser, hvis ikke charteret bliver bindende. Brax fra det finske parlamentet afviste dog dette, idet hun mente, at EF-Domstolen også vil bruge en erklæring, når den skal fortolke de grundlæggende rettigheder.
Artikel H.1: Anvendelsesområde
Charterets adressat:
De fleste talere var tilfredse med, at charteret binder den europæiske Unions institutioner og organer samt medlemsstaterne inden for rammerne af gennemførelsen af fællesskabsretten. Mendez de Viggo, der er Europa-Parlamentets delegationsformand, og EU-kommissær Vitorino betonede dog vigtigheden af, at charteret også gælder medlemsstaterne, når de implementerer fællesskabslovgivningen, fordi det jo i hovedsagen er medlemsstaterne, der anvender fæ llesskabslovgivningen.
Den danske regerings repræsentant på mødet Tyge Lehmann kaldte dette for uforståeligt for borgerne, idet charteret er henvendt til EU{{PU2}}s institutioner. Præsidiets forklaring med, at medlemsstaterne skal være bundet, når de implementerer fællesskabslovgivningen, fordi det kan udledes af retspraksis fra Luxembourg-domstolen, fandt Lehmann ikke relevant i sammenhængen. Han henholdt sig til, at det ifølge Køln-mandatet ikke er konvente ave at udlede domstolspraksis og lægge det til grund for charteret. I øvrigt var der allerede på medlemsstatsniveau en tilstrækkelig beskyttelse. Det borgerne er interesseret i, er at kunne konfrontere EU{{PU2}}s institutioner og organer med krænkelser af de grundlæggende rettigheder, som de i forvejen kan gøre det i forhold til staterne til overflod {{SPA}} og såmænd også i forhold til en række andre internationale institutio et bør derfor kun henvende sig til EU{{PU2}}s institutioner og organer.
Lehmann foreslog på den baggrund, at borgerne skal kunne klage til EU{{PU2}}s ombudsmand over EU-institutionernes brud på de grundlæggende rettigheder. Lehmann mindede her om, at ombudsmanden allerede har tilkendegivet, at sådanne krænkelser hører ind under ham.
Formanden Roman Herzog støttede Lehmanns synspunkt - uden det dog var helt klart hvilken del af Lehmanns indlæg formanden sympatiserede med.
Der var også en del diskussion om, hvorvidt det nu både er institutionerne og organerne, der skal være adressat. Flere bad om en klarere definition på, hvad "organer" præcis dækker over.
Ingen ny kompetence til Unionen
Artiklens 2. stykke om, at charterets bestemmelser ikke skaber nye kompetenceområder og opgaver for EU, kaldte den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith for en nøglebestemmelse, der kan være helt afgørende for charterets mulighed for succes. Ingo Friedrich fra Europa-Parlamentet tilsluttede sig dette, idet han sagde, at de nationale parlamenter næppe vil godkende charteret, hvis de ikke føler sig forvissede om, at dette er en garanti mod overladel se af ny suverænitet til EU{{PU2}}s institutioner.
Tyge Lehmann supplerede til dette, at man bør tilføje, at charteret, ud over ikke at skabe nye kompetenceområder og opgaver heller ikke skaber nye "målsætninger".
Rodriguez-Bereijo fra den spanske regering erklærede sig også enig i bestemmelsen. Han spurgte dog hvad man gør med de rettigheder, som er nævnt i charteret, men hvor Unionen ikke har kompetence. Vil de først blive gældende, hvis medlemslandene på et senere tidspunkt ændrer traktaterne og tillægger Unionen disse kompetencer? Og skal de indtil da betragtes som politiske tilkendegivelser fra Unionen, spurgte Rodriguez-Bereijo.
Andrew Duff, Johannes Voggenhuber og Ieke van den Burgh fra Europa-Parlamentet samt José Barros Moura fra det portugisiske parlament og andre talte dog imod artikel H1. De fandt bestemmelsen helt unødvendig. Som Barros Moura sagde: "Hvorfor skal man sige noget om ikke at skabe ny kompetence. Det er alligevel traktaterne, der definerer EU/EF{{PU2}}s kompetence og ikke charteret. Hvorfor begrænse sig, så charteret ikke kan optage fremtidige traktatændringer?" Joha oggenhuber tilføjede retorisk: "Den eneste suverænitet, der overføres med charteret, er fra EU til borgerne".
Herzog sagde afslutningsvis om dette spørgsmål, at han var af den opfattelse, at man ikke hver gang EU skal udvide med nye medlemslande kan lave om på charteret.
Artikel H.2: Begrænsning af de sikrede rettigheder:
- De rettigheder og frihedsrettigheder, der anerkendes i artikel{{NEL}}i dette charter, kan ikke være undergivet nogen begrænsninger.
- Enhver begrænsning af de rettigheder og friheder, der er sikret ved dette charter, skal være fastlagt af lovgiverne. Begrænsninger skal respektere hovedindholdet af disse rettigheder og friheder og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet ligge inden for de grænser, der er nødvendige for at beskytte legitime interesser i et demokratisk samfund. De begrænsninger, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonvention, gælder for de rettighede r og friheder i dette charter, der også er sikret ved denne konvention.
Ubegrænsede rettigheder
Formålet med H2 stk. 1 er at udpege visse absolutte rettigheder, der ikke skal kunne underlægges nogen form for begrænsning. En væsentlig del af konventets diskussion handlede derfor om at identificere sådanne absolutte grundlæggende rettigheder.
Rodriguez-Bereijo mente, at der med tre undtagelser ikke findes absolutte grundlæggende rettigheder, der ikke også kan komme i konflikt med andre grundlæggende rettigheder. Han syntes derfor ikke, at man skal løse problemet i én horisontal bestemmelse, men nævne artiklernes ubegrænsede karakter i de konkrete artikler i stedet for. Lord Goldsmith støttede den spanske regerings repræsentants ønske om at stryge bestemmelsen og bemærkede, at selv forbudet mod tortur behøver en definition af, hvornår der er tale om tortur, og retten til liv er også underlagt begrænsninger ifølge Strasbourg-domstolen.
Den irske regerings repræsentant Hayes undrede sig over, om der overhovedet eksisterer nogen grundlæggende rettighed, der passer med dette stykke.
Roman Herzog kunne som Rodriguez-Bereijo også kun få øje på tre absolutte grundlæggende rettigheder, men han så ingen anden udvej end en horisontal bestemmelse, idet det ellers vil gå ud over de enkelte artiklers klarhed.
Begrænsning af de grundlæggende rettigheder
En gruppe af regeringsrepræsentanter fra bl.a. Storbritannien, Spanien, Danmark, Holland og Irland afviste idéen om at nøjes med én horisontal klausul, der generelt begrænser charterets bestemmelser. "Der er ingen vej uden om at definere det præcise indhold af hver enkel artikel i hver enkel artikel ved konkrete begrænsninger i de enkelte artikler", sagde Lord Goldsmith. Tyge Lehmann og den hollandske regerings repræsentant Frits Korthals A ltes tilsluttede sig Lord Goldsmith. "Man må have begrænsningen i forhold til hver enkelt artikel. Det gjorde man også i FN-konventionen om Menneskerettighederne", sagde Tyge Lehmann. "Der bør desuden være en reference til retspraksis fra Strasbourg-domstolen, og de forskellige beskyttelseshensyn, der begrunder charterets bestemmelser, bør nævnes", sagde Lehmann. Også Lord Goldsmith ønskede en klar henvisning til retspraksis fra St rasbourg-domstolen, fordi man så er sikker på at få den samme retsbeskyttelse i EU som i medlemsstaterne (der jo er bundet af Strasbourg-domstolens kendelser).
Den græske regerings repræsentant George Papadimitriou fandt det problematisk, hvis man udover referencen til EMRK også refererer til retspraksis fra den europæiske menneskerettighedsdomstol, fordi man risikerer, at fremtidig retspraksis fra Strasbourg-domstolen vil binde EF-domstolen og EU{{PU2}}s institutioner på en måde, der er uforenelig med deres synspunkter. Rodriguez-Bereijo fandt det problematisk at referere til EMRK, idet det vil betyde at de grundlæggen tigheder i EU vil skulle tilpasse sig en "ret" uden for unionen (Strasbourg-systemet). "Vi introducerer EMRK i Unionen på denne måde. Spørgsmålet om Unionens tiltrædelse til EMRK ligger uden for denne forsamlings afgørelse. Det skal op på en regeringskonference", sluttede Rodriguez-Bereijo.
Roman Herzog mente, at det kan blive særdeles vanskeligt at skrive alle begrænsninger ind i de konkrete artikler, uden at charteret bliver 2-3 gange så langt. Han så for sig fire grupperinger af indskrænkninger, der skal tages højde for: 1) dem fra EMRK, 2) dem fra EF-traktaterne, 3) uindskrænkede rettigheder og 4) "Sonstige Gefälle".
Problemer med definitioner
Der var desuden en del diskussion af definitionerne af visse af begreberne i artikel H.2, stk. 2. Bl.a. spørgsmålet om hvem lovgiver er og hvad det vil sige at respektere hovedindholdet af charterets rettigheder, var oppe at vende.
Flere talere {{SPA}} inklusiv formanden Roman Herzog {{SPA}} efterlyste en definition på hvem "lovgiver" er. Direkte adspurgt af formanden svarede EU-kommissær António Vitorino, at lovgiver er de EU-institutioner, der ifølge traktaterne har lovgivende beføjelser. Men det skal ses i lyset af subsidiaritetsprincippet og respekten for forskellighederne i de enkelte medlemsstaters systemer. Naisser fra den østrigske regering talte for at skrive retsskab tioner i stedet for lovgiver, for at få Europa-Parlamentet med, idet han mente Parlamentet kun er delvis lovgiver. Hirsch Ballin fra det hollandske Eerste Kamer tilføjede, at hvis også 2. og 3. søjle af EU-samarbejdet er omfattet af charteret, er det også i høj grad medlemsstaterne, der er lovgivere. Hirsch Ballin foreslog her, at "nationale lovgivere kun skal kunne begrænse rettigheder i det omfang, en højerestående lovgiver ikke siger anderledes".
Også spørgsmålet om hvad det vil sige at "respektere hovedindholdet" gav anledning til nogen diskussion. Herzog følte sig ikke overbevist om, at denne henvisning var til megen nytte. Herzog gav her en redegørelse for sine erfaringer med tilsvarende diskussioner i Tyskland fra sin tid som præsident for den tyske forfatningsdomstol. Han nævnte her en række definitioner, som han dog ikke fandt hverken præcise eller anvendelige.
Artikel H.3
De rettigheder, der anerkendes i artikel{{NEL}}, udøves under de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.
Der var ikke mange kommentarer til denne artikel. Hayes fra den irske regering og Rodriguez-Bereijo fandt dog bestemmelsen passende.
Kort Hals Altes ønskede her en specifik reference til, hvilke artikler i charteret der er omfattet af at skulle udøves under henvisning til de begrænsninger, der er fastlagt i TEF.
Tyge Lehmann fandt artiklen ufuldstændig, ligesom Io Leinen fra Europa-Parlamentet. Leinen foreslog at artikel H.3 blev strøget helt og skrevet sammen med H.2.
Artikel H.4: Beskyttelsesniveau
Ingen bestemmelser i dette charter kan fortolkes som en begrænsning af rækkeviden af de rettigheder, der er sikret af EU-retten, medlemsstaternes ret, den internationale ret og de internationale konventioner, som medlemsstaterne har ratificeret bl.a. den europæiske menneskerettighedskonvention, således som den fortolkes ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis.
Reference til medlemsstaternes ret
Peter Altmaier kaldte en henvisning til medlemsstaternes ret i denne bestemmelse for meget farlig. Han frygtede, at fællesskabsrettens universelle gyldighed og ensartethed vil lide skade ved dette. Kort Hals Altes forudså, at man med en sådan henvisning vil kunne begrænse EU{{PU2}}s institutioner ved med henvisning til H.4 at kræve, at national ret overholdes.
Brax fandt derimod henvisningen til medlemstaternes ret vigtig, fordi medlemsstaternes forfatninger skal kunne give bedre beskyttelse end charteret. Den græske regering repræsentant Papadimitriou foreslog, at man laver en specifik henvisning til medlemsstaternes "forfatningsret" i stedet for blot "ret".
Reference til retspraksis
Den franske regerings repræsentant Guy Braibant kaldte det en tradition i Europa, at det er lovgiverne og ikke dommerne, der bestemmer. Han mente på den baggrund ikke, at der er behov for at henvise til retspraksis fra hverken EF-domstolen eller den europæiske menneskerettighedsdomstol. Især mente han ikke, at man skal give en "blankocheck" til EMRD til at optræde som lovgiver, idet intet nationalt parlament eller Europa-Parlamentet ville kunne acceptere det. O gså Rodriguez-Bereijo fra den spanske regering afviste enhver henvisning til retspraksis fra EMRD. "Vi kan ikke gå et skridt videre end en henvisning til TEU artikel 6, stk. 2. Den domstol der skal fortolke er EF-Domstolen og den skal nævnes. Vi kan ikke have en henvisning til en domstol uden for EU", sluttede Rodriguez-Bereijo.
Peter Altmaier fra den tyske forbundsdag afviste at give EMRD for frie tøjler, idet man ikke ved, om Strasbourg-domstolen i fremtiden vil anlægge en mere restriktiv linie. Altmaier mente, støttet af Heinrich Neisser fra den østrigske regering, at det er vigtigt at skelne mellem en dynamisk og en statisk henvisning. Hvor den dynamiske henvisning tager højde for den fremtidige udvikling af retspraksis, tager den statiske henvisning kun hø jde for den eksisterende retspraksis. Altmaier foreslog, at man laver en statisk henvisning, idet medlemsstaternes parlamenter så ved præcis hvad det er de ratificerer, når de godkender charteret.
Brax fra det finske parlament kaldte dette synspunkter for en uberettiget mistillidserklæring til den europæiske menneskerettighedsdomstol. I øvrigt mente hun allerede, at medlemslandene har givet såvel EMRD som EF-Domstolen denne "blankocheck". Hun understregede derfor vigtigheden af at få etableret et tæt samarbejde mellem de to domstole. Marc Fischbach fra den europæiske menneskerettighedsdomstol støttede dette synspunkt, idet han fandt det a fgørende, at man med charteret undgår at træffe foranstaltninger, der kan give anledning til tvetydigheder vedrørende menneskerettighedsbeskyttelsen i Europa. Gode samarbejdsmekanismer mellem Luxembourg og Strasbourg er en af de ting, der kan bevirke, at man undgår, at der udvikles forskellige fortolkninger af de grundlæggende rettigheder i fremtiden. Fischbach nævnte i øvrigt, at der i nær fremtid er planlagt et møde mellem den europæisk e menneskerettighedsdomstol og EF-Domstolen om dette.
Martin Eaton (suppleant for Lord Goldsmith) fra den britiske regering kaldte idéen om at "fastfryse" retspraksis fra EMRD for meget bekymrende, idet han mente, at det vil være i strid med TEU artikel 6, stk. 2, som forpligter EU{{PU2}}s institutioner til at respektere de grundlæggende rettigheder fra EMRK {{SPA}} herunder også dommene fra Strasbourg-domstolen.
Han mindede desuden om, at alle EU{{PU2}}s medlemsstater er bundet til EMRK og Strasbourg-domstolens afgørelser, og at man derfor risikerer at sætte medlemsstaterne i et dilemma, hvis ikke de to systemer garanterer borgerne de samme grundlæggende rettigheder. I øvrigt mente Eaton ikke, at artikel H.4 er det rigtige sted at placere henvisningen til retspraksis fra EMRD. Henvisningen bør i stedet placeres i en eventuel del B til charteret.
Roman Herzog konkluderede, at det så ud som om konventets medlemmer ønsker en artikel af denne art. Der var dog fremført vægtige argumenter for enten at slette eller omformulere henvisningen til medlemsstaternes ret. Henvisningen til EMRK skal være enten i H.4 eller i H.2, mens referencen til retspraksis fra EMRD skal placeres i en eventuel del B i stedet for i charteret. Endeligt fandt han det givet, at H.4 skal formuleres som en slags mestbegunstigelsessystem, der sikrer at charteret ikke kan påvirkes i negativ retning
Artikel H.5: Forbud mod misbrug af rettigheder
Intet i dette charter må fortolkes, som om det medførte ret til at indlade sig på nogen virksomhed eller udføre nogen handling, der tilsigter at tilintetgøre nogen af de rettigheder og friheder, der er anerkendt i dette charter.
Manzella fra det italienske Senat var tilfreds med artiklen. Kort Hals Altes, Martin Eaton og andre mente, at formuleringen fra artikel 17 i EMRK giver en bedre beskyttelse og at man derfor bør holde sig tættere til den og medtage anden del af artiklen. Anden del af artikel 17 siger om de grundlæggende rettigheder, at man heller ikke må: "begrænse dem i videre omfang, end der er hjemmel for i konventionen".
Rodriguez-Bereijo støttede Kort Hals Altes idé og mente derefter ikke, at det er nødvendigt med en henvisning til EMRK i H.4.
Nærhedsprincippet
Udover de fem foreslåede horisontale artikler fra præsidiet ønskede flere medlemmer også en separat horisontal artikel om nærhedsprincippet eller subsidiaritetsprincippet, som det hedder i EU-traktaterne. Forslaget kom bl.a. fra den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith, Tyge Lehmann, og Charlotte Cederschiöld fra Europa-Parlamentet. Men også Guy Braibant, António Vitorino og Roman Herzog støttede, at nærhedsprincippet sæ ;rligt bør overvejes, når det handler om de økonomiske og sociale rettigheder i charteret. Guy Braibant foreslog, at nærhedsprincippet skrives ind i sammenhæng med artikel H.1, så man kan få klarhed over kompetencefordelingen mellem EU og medlemslandene på dette område.
Der udspandt sig desuden en lille debat om de taktiske overvejelser bag en inklusion af nærhedsprincippet blandt medlemmerne af Europa-Parlamentets delegation. "Ordet subsidiaritet skal med for at få støtte hos borgerne", sagde Cederschiöld. Det fik bl.a. Johannes Voggenhuber (De Grønne) og Andrew Duff (Liberale gruppe) op af stolene. "Hvad skal subsidiaritet her? Dette er et "carta", der skal binde EU{{PU2}}s institutioner. Den slags taktiske over er, kan jeg ikke støtte", fastslog Voggenhuber.
Med venlig hilsen
Morten Knudsen