Dokumenter
EU-konvent tog endnu en runde om rettigheder fra
Europaudvalget
(Info-note I 182)
(Offentligt)
_____________________________________________
REU, Alm. del - bilag 1096
(Løbenr. 23971)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
EU-konvent tog endnu en runde om rettigheder fra Menneskerettighedskonvention
EU-konventet indledte den 20. juni endnu en runde drøftelser om optagelsen i det kommende EU-charter af en række af de grundlæggende rettigheder, der stammer fra Den Europæiske Menneskerettighedskonvention såsom retten til liv, forbuddet mod dødsstraf, tortur, slaveri etc.
Ikke overraskende blev drøftelserne derfor også præget af, hvad det fremtidige forhold skal være mellem EU{{PU2}}s charter og så den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Udgangspunktet for konventets diskussion var et udkast til en ny tekst fra konventets præsidium med de første 30 artikler. Teksten var baseret på udkastet fra den 5. maj samt, ifølge Præsidiet, de mest "fornuftige" af de 598 skriftlige ændringsforslag fra konventets medlemmer.
Da konventets formand Roman Herzog var fraværende, blev mødet ledet af de nationale parlamenters næstformand i konventet: Gunnar Jansson.
Opdeling af charteret i en A- og en B-del
Konventets præsidium gav på mødet for første gang tilsagn om, at man vil undersøge muligheden for, at charteret kan bestå af en del A (kort klar opregning af rettighederne) og en del B (explanatory memorandum), som Storbritannien med bl.a. dansk og svensk støtte har foreslået det ved flere lejligheder. Jansson sagde dog ikke noget klart om, hvornår Præsidiet vil præsentere en sådan tekst.
Den svenske regerings repræsentant Daniel Tarchys var dog, trods sin støtte til idéen, en anelse skeptisk overfor seriøsiteten i Janssons løfte, idet han fandt det tvivlsomt om man kan gennemføre en grundig behandling af både A-delen og B-delen indenfor den skitserede tidsplan. "Hvis vi skal udarbejde en A- og en B-del kan det ikke nytte noget, at vi ikke bruger tid på udarbejdelsen af B-delen, som oven i købet er den mest komplicerede. Det svarer til at love at bygge en bro og så kun levere en halv bro", erklærede Tarschys.
Ikke alle i konventet var dog lige begejstrede for A/B-modellen. Både Stefano Rodotta fra den italienske regering og Alvaro Rodriguez-Bereijo fra den spanske regering protesterede kraftigt, idet Rodriguez-Bereijo sagde: "Vi har aldrig truffet nogen beslutning om, at charteret skal struktureres i en A-og B-del. Charteret bør formuleres i én tekst. A/B-modellen svarer til en forsikringspolice, hvor rettighederne altid er formuleret i et klart sprog forrest i policen, mens undtagels erne er skrevet med småt i en anden del af policen. Både rettigheder og begrænsninger skal stå i den samme tekst. I øvrigt er det stadigt et åbent spørgsmål, hvordan vi skal fastlægge begrænsningerne af rettighederne i charteret", sluttede Rodriguez-Bereijo.
Diskussionen på mødet foregik derefter ved, at konventet drøftede hver enkelt artikel for sig startende med artikel 2 om retten til livet. Man havde ingen diskussion af artikel 1 om den menneskelige værdighed.
Retten til livet
Artikel 2:
Præsidiet havde i denne artikel fastholdt teksten fra sit oprindelige udkast i "konvent 28" og havde dermed ikke taget højde for nogen af medlemmernes ændringsforslag. Teksten er taget fra Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 2 og artikel 1 i protokol nr. 6 til konventionen, men er dog formuleret noget kortere end i EMRK, idet man har udeladt nogle af de begrænsninger, der findes af denne rettighed i EMRK.
Flere talere var bekymrede over dette. Bl.a. fik det den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith til at stille Præsidiet to præcise spørgsmål: 1) Har det været Præsidiets intention, at udkastet skal have nøjagtig samme betydning som EMRK{{PU2}}s artikel 2 og artikel 1 til protokol 6? 2) Hvordan forestiller Præsidiet sig at opnå dette, når man anvender en kortere og anderledes tekst? Gunnar Jansson svarede ikke på spø ring;let, men oplyste blot, at den korte formulering skyldtes, at man havde tilstræbt en kort og let forståelig tekst, som kan forstås af borgerne. Lord Goldsmith vendte i løbet af de to dages møde flere gange tilbage med de samme to spørgsmål {{SPA}} uden dog at få noget klart svar fra Præsidiet.
Både Tyge Lehmann fra den danske regering og Daniel Tarschys fra den svenske regering delte Lord Goldsmiths bekymring og understregede på den baggrund vigtigheden af en del B, hvor den fulde tekst fra EMRK kan optrykkes. Lehmann foreslog ligeledes, at man som i EMRK og FN{{PU2}}s universelle menneskerettighedserklæring skriver ethvert menneske i stedet for enhver person. Forslaget blev støttet af bl.a. Tarschys og Michael O´Kennedy fra den irske regeri
Også andre havde bekymringer. Rodriguez-Bereijo fra den spanske regering gjorde opmærksom på, at Spanien har visse problemer med bestemmelsens stk. 2, da den spanske forfatning tillader dødsstraf i krigstid. En fuldstændig afskaffelse af dødsstraffen vil således være i strid med den spanske forfatning. Han opfordrede derfor til, at man tager højde for de begrænsninger af denne ret, der findes i protokol nr. 6 i EMRK, som giver mulighed for at bevare dødsstraffen i krigstid.
I det hele taget mente han, at man bør undgå at tage bestemmelser med i charteret, der strider mod medlemsstaternes forfatninger og som derfor kan give anledning til forfatningsændringer.
Ret til respekt for menneskets integritet
Artikel 3:
- forbud mod racehygiejnisk praksis, bl.a. sådanne, som har til formål at udvælge og udnytte personer.
- patientens frivillige og informerede samtykke.
- forbud mod kommercialisering af menneskekroppen og dele heraf.
- forbud mod reproduktiv kloning af mennesker.
Præsidiet havde her i forhold til teksten fra konvent 28 foretaget flere ændringer af artikel 3. Man havde tilføjet genetisk i stk. 1 samt i stk. 2 præciseret, hvilke typer af racehygiejnisk praksis man særligt ønsker at forbyde, nemlig sådanne som har til formål at udvælge og udnytte ("instrumentalisering af" i engelsk og fransk version) personer.
Den nye udformning af artiklen blev kritiseret af flere talere for at være både for lang og for kompliceret at forstå. Særligt artiklens stk. 2 måtte stå for skud.
Bl.a. den danske og den hollandske regering fandt, at man helt bør udelade stk. 2, dels for at fastholde ambitionen om et kortfattet charter, dels fordi stk. 2 vedrører en række principper, der allerede reguleres i Europarådets konvention om menneskerettigheder og biomedicin. Der er dog samtidig flere medlemsstater, som endnu ikke har ratificeret konventionen.
Som et af de lande, der endnu ikke har ratificeret konventionen, gjorde Storbritannien opmærksom på risikoen for at ende op med to konkurrerende systemer til beskyttelsen af borgernes rettigheder inden for det biomedicinske område, når konventionen engang er færdig-ratificeret.
Storbritannien mente desuden, at der indenfor det biomedicinske felt kun findes begrænset EU-kompetence. Lord Goldsmith foreslog derfor, at man i stedet for stk. 2 i charteret indfører en henvisning til eksisterende national lovgivning og til biomedicinkonventionen. "At gå videre end dette ville være uansvarligt", erklærede Lord Goldsmith.
Artiklen blev af flere kritiseret for at være uforståelig. Konventets britiske medlemmer rettede specielt skytset mod, at Præsidiet til "forbudet mod racehygiejne" havde tilføjet: "in particular those concerned with the selection and instrumentalisation of persons". Præsidiet var her ikke i stand til at give en klar definition på begrebet instrumentalisering. Den britiske regering fandt det derefter yderst problematisk at anvende ord i charteret, som ikke engang konventets egne medlemmer forstår. Som Lord Goldsmith udtrykte det: "Det bioetiske område er et uhyre kompliceret felt, hvor vi mangler definitioner. Jeg er dog overrasket over, at den nuværende formulering af artiklen end ikke er forstået af Præsidiet. Vi bør ikke anvende ord i charteret, som vi ikke selv forstår".
Specielt de franske medlemmer havde ikke samme forståelsesproblemer som briterne. Det franske medlem af Europa-Parlamentet Pervenche tog omgående Præsidiets tekstforslag i forsvar, idet hun fandt udtrykket "instrumentalisering" særdeles klart og forståeligt på fransk.
Forbud mod tortur og umenneskelig behandling
Artikel 4: Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.
Præsidiet foreslog her en kortere udgave af artikel 4 end den oprindelige tekst fra konvent 28. Teksten i konvent 28 indeholdt en anden del, der lød: "Ingen må udvises eller udleveres til en stat, hvor han kan trues med dødsstraf, tortur eller andre former for umenneskelig behandling". Denne del foreslås i stedet flyttet til artikel 22 om asylretten.
Der syntes at være generel opbakning i konventet til denne ændring, idet praktisk talt ingen ønskede ordet til bestemmelsen. Kun den britiske regering tog ordet. Ligesom i forbindelse med drøftelsen af artikel 3 var det for at få en forsikring fra Præsidiet om, at den nye og kortere formulering giver nøjagtig de samme rettigheder som de relevante bestemmelser i EMRK. Storbritannien ville i så fald kunne acceptere formuleringen.
Forbud mod slaveri og tvangsarbejde
Artikel 5:
Denne nye udformning af artikel 5 fra Præsidiet var bragt noget nærmere på formuleringerne, der anvendes i EMRK artikel 4, end den tidligere udgave fra konvent 28. Der var således, som i EMRK i artikel 4, stk. 3, tilføjet en nærmere definition af hvad der ikke betragtes som tvangsarbejde.
Formuleringen var dog ikke bragt helt i overensstemmelse med EMRK, hvilket fik Lord Goldsmith, til at insistere på, at man brugte formuleringerne fra EMRK. "Præsidiet har kun inkluderet et udvalg af ordene fra EMRK. Det er ikke tilfredsstillende. Vi må have klare definitioner af rettighederne. Hvis vi afviger fra EMRK, skal vi i hvert fald kunne begrunde, hvorfor vi gør det", fastslog Lord Goldsmith. Daniel Tarschys og den franske regerings repræsentant Guy Braiba nt erklærede sig enige med Lord Goldsmith og foreslog, at man reproducerer hele teksten fra EMRK{{PU2}}s artikel 4 i en del B til charteret, mens man bevarer den korte udgave af artikel 5 fra konvent 28. Braibant gav hermed fransk støtte til idéen om, at charteret skal bestå af en del A og en del B.
Tyge Lehmann støttede en kort formulering af artikel 5. Undtagelserne for tvangsarbejde kan så fastlægges i en del B. Lehmann nævnte her "samfundstjeneste som alternativ til frihedsberøvelse" som en undtagelse, der ikke skal forbydes under artikel 5. Også Frits Korthals Altes fra den hollandske regering ønskede, at man følger teksten fra EMRK. I stedet for A/B modellen foreslog han en henvisning i stk. 2 til undtagelserne i EMRK artikel 4, stk . 3.
Rodriguez-Bereijo mente, at Præsidiets forslag indholdsmæssigt allerede var helt på linie med artikel 4 i EMRK. Han så således dette som et godt eksempel på, at man godt kan opnå de samme rettigheder i charteret, selv om de sproglige formuleringer afviger fra EMRK{{PU2}}s.
Præsidiet havde også tilføjet et nyt stk. 3, der fastslår at menneskehandel er forbudt. Forslaget var stillet af Jürgen Gnauck fra Tyskland. Kun et par talere støttede forslaget. Men ingen talte imod det.
Ret til frihed og sikkerhed
Artikel 6: Enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed. Ingen må berøves friheden undtagen i de tilfælde og under de former, der er fastsat i loven.
Præsidiet havde ikke foretaget nogen ændringer af denne artikel i forhold til det oprindelige udkast i konvent 28. Artiklen var inspireret af artikel 5 i EMRK, men mangler en række af de undtagelsessituationer, der er beskrevet i EMRK{{PU2}}s artikel 5, stk. 1 samt visse supplerende rettigheder i artikel 5, stk. 2- stk. 5. Dette fik særligt den svenske regerings repræsentant Tarschys op af stolen. Tarschys kaldte Præsidiets forkortede formulering for en stærk sv& kkelse af rettighederne i forhold til EMRK. Tarschys mente, at man med henvisningen til, at undtagelserne fastsættes i loven, giver staterne en blankocheck til at sætte begrænsninger for forbudet mod frihedsberøvelse. Méndez de Vigo fra Europa-Parlamentet forsikrede dog Tarschys om, at man via en horisontal bestemmelse netop sikrer, at charteret ikke svækker borgernes rettigheder i forhold til EMRK. Tarschys fik dog hurtigt støtte fra den hollandske regering, der insisterede på at man enten reproducerer teksten fra artikel 5 i EMRK eller laver en henvisning i artikel 6 i charteret til EMRK{{PU2}}s relevante bestemmelse. Korthals Altes følte sig ikke dækket tilstrækkeligt ind med den horisontale bestemmelse, som de Vigo refererede til.
Lord Goldsmith tilsluttede sig kritikken og foreslog ikke overraskende problemet løst ved A/B-modellen.
Jo Leinen fra Europa-Parlamentet og Andrea Manzella fra det italienske Senat fandt en horisontal bestemmelse fuldt tilstrækkelig.
Adgang til effektive retsmidler
Artikel 7: Enhver, hvis rettigheder og friheder er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol.
Præsidiet havde her fastholdt sin udformning af artikel 7, som den lå i konvent 28. Flere talere - her i blandt Lord Goldsmith, Lehmann og Rodriguez-Bereijo - insisterede på at få præciseret, at de rettigheder, der tales om i artiklen, afgrænses til de rettigheder der garanteres i charteret.
Tyge Lehmann sagde om dette: "Denne artikel bør ikke befinde sig blandt "substansrettigheder". Den hænger her mærkeligt i luften. Hvis rettigheder og friheder taler vi om? Og hvilken domstol er det borgerne skal have adgang til? Hvis vi vælger at bevare artiklen, bør det præciseres, at den kun gælder for de rettigheder, der findes i charteret".
Europa-Kommissionens repræsentant António Vitorino erklærede sig uenig med Danmark, Storbritannien og Spanien på dette punkt. "Det vil være i strid med EF-Domstolen retspraksis at begrænse bestemmelsen til rettigheder i charteret, idet Domstolen kræver en "effektiv beskyttelse" af enhver rettighed. Og hvad med nye rettigheder, der udvikles med retsgrundlag i EU-traktaterne?", spurgte Vitorino retorisk. Han nævnte her muligheden for udvi kling af nye unionsborgerrettigheder med retsgrundlag i TEF artikel 22.
Flere mente, at man bør slette referencen til en "domstol" og i stedet anvende begrebet "kompetent myndighed", idet det ofte vil være administrative myndigheder, der skal behandle sager om krænkelse af borgernes rettigheder - og ikke domstole. I øvrigt anvendte EMRK også begrebet "myndighed". Lehmann støttede dette og vurderede, at det vil være nødvendigt med traktatændringer, hvis det er Luxembourg-domstolen, der ta les om i teksten. Man bør i stedet have en reference til de kompetente myndigheder, hvilket ifølge Lehmann kun kan være EU{{PU2}}s ombudsmand. Formanden Jansson erklærede sig enig med Lehmann i, at man bør vide hvilken domstol der her er tale om.
EU-kommissær Vitorino mente godt, at man kan tale om en domstol, selv om sagen behandles af en administrativ myndighed, hvis blot der er en mulighed for at appellere afgørelsen til en domstol. Vitoriono erklærede sig dog enig i at dette ikke skal give borgerne direkte adgang til EF-Domstolen. "Her er jeg vel for første gang i dette konvent enig med Lord Goldsmith", spøgte Vitorino. "Vi skal anvende det appelsystem, der allerede i dag findes i EU-traktaterne . Skal dette ændres, kræver det en regeringskonference", sluttede Vitorino.
Andrew Duff fra Europa-Parlamentet tilsluttede sig Vitorinos analyse, men erklærede sig samtidig som svoren tilhænger af at sikre borgerne direkte adgang til EF-Domstolen.
Lord Goldsmith opfordrede til at man udsatte diskussionen af denne artikel, indtil man har fastlagt alle andre rettigheder i charteret. "Den bør diskuteres som en horisontal bestemmelse, idet adgangen til retsmidler vedrører charterets juridiske status", sluttede Lord Goldsmith.
Ret til en upartisk domstol
Artikel 8:
- Enhver har ret til en retfærdig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov. Enhver har mulighed for at lade sig rådgive, forsvare og repræsentere af en advokat.
- Der ydes retshjælp til dem, der ikke har tilstrækkelige midler, hvis en sådan hjælp er nødvendig for at sikre effektiv adgang til en domstolsprøvelse.
Artiklen var kun blevet ændret af Præsidiet på et enkelt punkt i forhold til det oprindelige udkast i konvent 28. Det var i stk. 1 blevet tilføjet, at man skal have mulighed for at lade sig rådgive, forsvare og repræsentere af en advokat.
Ellers var den oprindelige tekst fastholdt.
Dette afholdt dog ikke regeringerne fra Storbritannien, Irland, Danmark, Sverige og Holland fra igen at opfordre Præsidiet til at formulere charteret så tæt på EMRK som muligt. Bl.a. fastholdt man, at denne artikel skal følge artikel 6 i EMRK og begrænse stk. 1 i charteret til afgørelser vedrørende en borgers borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham eller hende rettet anklage for en forbrydelse og ikke v&aeli g;re en helt generel rettighed.
Flere medlemmer var også en smule forbeholdne overfor formuleringen i charterets stk. 2 om retten til retshjælp. De frygtede, at bestemmelsen vil give fri adgang til retshjælp i alle sager - herunder borgerlige sager.
Den spanske regerings repræsentant Rodriguez-Bereijo opfordrede til, at man følger retspraksis fra Strasbourg-domstolen, der har accepteret, at man kan nægte gratis retshjælp, hvis kravet savner grundlag. Også den danske regering ønskede en præcisering af rækkevidden af bestemmelsen. "Der er her tale om et meget omfattende tilsagn om retshjælp. Man bør her fastlægge, under hvilke betingelser der kan ydes retshjælp. Bl.a. b&os lash;r der være en rimelig grund til at føre en sag", fastslog Tyge Lehmann. Han foreslog, at man løser problemet ved at tilføje en bestemmelse, der henviser til "under de betingelser som følger af national lovgivning".
Både den hollandske og den svenske regering efterlyste desuden kravet fra EMRK{{PU2}}s artikel 6, stk. 1 om, at en "dom skal afsiges i et offentligt møde".
Endelig var der flere af juristerne i konventet som udtrykte betænkeligheder ved at tilføje, at man skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret af en advokat. Manzella fra det italienske senat forslog, at man i
stedet bruger begrebet "juridisk bistand"
Med venlig hilsen
Morten Knudsen