Dokumenter
Kommissionens ny gennemførelsesbeføjelser (1999)
Europaudvalget
(Info-note I 184)
(Offentligt)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
Kommissionens nye
gennemførelsesbeføjelser (1999)
Resumé
Rådets nye afgørelse om komitologi fra 1999 medfører en forenkling af de meget komplicerede regler og giver Europa-Parlamentet og offentligheden større indsigt i processen. Afgørelsen viderefører de tre procedurer (rådgivnings-, forvaltnings- og forskriftsprocedure) i forenklet form.
En af de vigtigste og mere gennemgribende ændringer er den nye forskriftsprocedure, som sikrer Rådet muligheden for at forkaste et forslag fra Kommissionen med kvalificeret flertal. Til gengæld kan Rådet ikke længere {{SPA}} som under den gamle procedure III b {{SPA}} forkaste et forslag med simpelt flertal. Kommissionen har dog samtidig afgivet en erklæring til afgørelsen, hvor de inden for særligt følsomme områder lover at u t gå imod en eventuel fremherskende holdning i Rådet. De øvrige ændringer vedrører blandt andet større åbenhed og gennemsigtighed i udvalgenes arbejde, offentliggørelse af en liste over de mange udvalg, bedre information af Europa-Parlamentet og indførelse af en vis indsigelsesret for Parlamentet.
1. Indledning og baggrund
Den 28. juni 1999 vedtog Rådet en ny afgørelse om de nærmere vilkår for Kommissionens gennemførelsesbeføjelser (kaldet komitologi). Afgørelsen havde været længe undervejs og afløste den hidtidige afgørelse fra 1987.
Den nye afgørelse skulle først og fremmest føre til en forenkling af de meget komplicerede regler og give Europa-Parlamentet og offentligheden større indsigt i processen. Til afgørelsen hører fem erklæringer. Afgørelsen er af stor betydning, da langt den overvejende del af EUs retsakter faktisk vedtages ved udvalgsprocedurer.
Gennemførelsesbestemmelserne er en stor del af Folketingets Europaudvalgs og fagudvalgenes arbejdsområde. Ifølge Europaudvalgets seneste beretning af 19. februar 1999, skal regeringen således forelægge væsentlige forslag til gennemførelsesbeføjelser (kommissionsdirektiver, kommissionsforordninger samt kommissionsbeslutninger), der vedtages i forskriftsudvalg for Europaudvalget. Endvidere skal regeringen i særlige tilfælde forel ægge forslag, der behandles i forvaltningsudvalg, nemlig hvor der træffes beslutninger af mere generel karakter som f.eks. persondatadirektivet (normalt vil sager efter forvaltningsproceduren typisk være af mere teknisk karakter). I denne Folketingssamling (1999-2000) er der indtil dato forelagt ca.100 sager, hvilket skønsmæssigt giver ca. 120 komitésager på årsbasis.
Når der først udarbejdes et notat om sagen nu (dvs. et år efter afgørelsens vedtagelse), skyldes det at EU-konsulenten har afventet en samlet liste fra Kommissionen over alle de udvalg (måske 300-400), der bistår Kommissionen i dens gennemførelsesbeføjelser. I henhold til den nye afgørelses artikel 7 skulle Kommissionen nemlig senest seks måneder efter afgørelsens ikrafttræden, dvs. senest i februar 2000, offentliggøre e n sådan liste. Listen er imidlertid endnu ikke fremkommet, men ifølge oplysninger fra Kommissionen skulle den være på trapperne i løbet af en måneds tid.
Vi har derfor valgt i første omgang at udarbejde denne relativt kortfattede Info-note om de nye regler uden listen over de benævnte udvalg. Til gengæld vil EU-konsulenten i samarbejde med Folketingets EU-Oplysning på et senere tidspunkt søge at udarbejde en egentlig publikation (småtryk), der nøje redegør for alle aspekter af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser m.v. Publikationen skulle gerne tjene som en slags håndbog i ko mitologi.
./. Som bilag til denne note vedlægges afgørelsen af 1999, de tilhørende erklæringer, en skematisk oversigt over henholdsvis den gamle og den nye afgørelse samt en artikel af udenrigsminister Niels Helveg Petersen i dagbladet Politiken den 23.6.1999, hvor ministeren forklarer de væsentligste aspekter af den nye afgørelse.
2. De nye procedurer
De vigtigste ændringer i forhold til den gamle procedure er følgende:
A. Forenkling af procedurer
Afgørelsen medfører en forenkling af procedurerne, der reduceres fra 5 (3 "hovedprocedurer", hvoraf de to {{SPA}} procedure II og III {{SPA}} hver havde to varianter) til 3. For alle procedurer gælder det fortsat, at der nedsættes et udvalg af repræsentanter for medlemsstaterne, som har Kommissionens repræsentant som formand. Formanden har ikke stemmeret.
Rådgivningsproceduren (den gamle procedure I) forbliver uændret, dvs. udvalget afgiver udtalelse om Kommissionens udkast til de konkrete foranstaltninger, der skal træffes inden for en vis frist fastsat af formanden. Udtalelsen optages i mødeprotokollen. Hver medlemsstat har desuden ret til at få sin holdning indført i protokollen efter anmodning. Kommissionen skal tage "størst muligt hensyn til udvalgets udtalelse" og underrette udvalg et om, hvorledes den har taget hensyn til udtalelsen, men kan i øvrigt fastsætte de foranstaltninger, den ønsker, uanset hvad udvalget måtte mene om det.
Forvaltningsprocedurens to gamle varianter (II a og IIb) slås sammen og ændres kun med hensyn til tidsfristen. Kommissionen kan som efter den gamle
IIa-procedure fortsat gennemføre sit forslag uanset udvalgets eventuelle modstand mod forslaget. Er der imidlertid et kvalificeret flertal imod Kommissionens forslag:
- skal Kommissionen underrette Rådet om foranstaltningerne,
- kan Kommissionen vælge at udsætte anvendelsen af foranstaltningerne i op til tre måneder,
- kan Rådet inden for dette tidsrum med kvalificeret flertal træffe en anden afgørelse.
Forskriftsproceduren har gennemgået de største ændringer. Her kan man ikke tale om en sammenlægning af de to gamle IIIa og b-varianter, men nærmere om et kompromisforslag, der ligger et sted midt i mellem de to.
Kommissionens forslag til gennemførelsesforanstaltninger skal godkendes af udvalget med kvalificeret flertal. I modsat fald skal Kommissionen straks forelægge et forslag til foranstaltninger for Rådet og underrette Europa-Parlamentet (det sidste er nyt). Rådet kan herefter enten:
- vedtage forslaget med kvalificeret flertal,
- tilkendegive med kvalificeret flertal, at den er imod forslaget, hvorefter Kommissionen skal behandle forslaget på ny og kan herefter:
- forelægge Rådet et ændret forslag
- forelægge sit forslag på ny
- fremsætte forslag til en retsakt i henhold til Traktaten
Hvis Rådet derimod hverken har vedtaget den foreslåede gennemførelsesretsakt eller tilkendegivet, at det er imod forslaget, kan Kommissionen vedtage retsakten.
Det er vanskeligt at udtale sig om omfanget af den forrykkelse af magtbalancen, som den nye forskriftsprocedure bevirker. Den nye procedure gør det på den ene side vanskeligere for Rådet at nedstemme de forslag, som tidligere ville være forelagt efter den gamle IIIb-procedure, hvor Rådet kunne nedstemme forslaget med simpelt flertal (nu skal der et kvalificeret flertal til).
På den anden side har Kommissionen vanskeligere ved at komme igennem med forslag, som tidligere hørte under den gamle IIIa-procedure, da Rådet nu som forklaret ovenfor kan forkaste Kommissionens forslag med kvalificeret flertal. Det er derimod juridisk uafklaret, om Rådet kunne forkaste et forslag fra Kommissionen (med enstemmighed) ifølge den gamle procedure IIIa.
B. Kommissionen vil undlade at gå imod en fremherskende holdning i Rådet
En række lande arbejdede under forhandlingerne om den nye afgørelse hårdt for at bibeholde muligheden for at forkaste et forslag med simpelt flertal, der ellers efter Kommissionens forslag skulle udgå.
Det tyske formandskab lancerede imidlertid et kompromisforslag, hvorefter Kommissionen i en erklæring om den nye afgørelse lover, at den inden for særligt følsomme områder vil undgå at gå imod en eventuel fremherskende holdning i Rådet, som er imod et forslag til en given gennemførelsesforanstaltning. Herefter kunne der mønstres den nødvendige enstemmighed blandt medlemslandene og afgørelsen kunne vedtages.
Spørgsmålet om, hvad der skal til før der er tale om en "fremherskende holdning", er et fortolkningsspørgsmål, da det endnu ikke har været nødvendigt at påberåbe sig erklæringen. Den danske regerings holdning er imidlertid, at simpelt flertal {{SPA}} dvs. p.t. 8 ud af 15 lande {{SPA}} udgør en sådan "fremherskende holdning", hvilket i praksis vil svare til den gamle IIIb-procedure.
C. Europaparlamentets nye beføjelser {{SPA}} fra modus vivendi til "hjemmelsvogtere"
Europa-Parlamentet havde gennem tiden fået tilkæmpet sig nogle rettigheder via såkaldte "inter-institutionelle" aftaler (dvs. aftaler mellem Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet) med hensyn til information om komitéprocedurerne {{SPA}} særligt vedrørende forslag fremsat på basis af en retsakt vedtaget efter
den fælles beslutningsprocedure, hvor Europa-Parlamentet er medlovgiver.
Med den nye afgørelse bliver Kommissionen retligt forpligtet til at holde Parlamentet regelmæssigt underrettet om udvalgenes arbejde. Parlamentet skal have tilsendt følgende materiale:
- dagsordener for (alle) udvalgenes møder,
- udkast til gennemførelsesforanstaltninger for retsakter, som er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure,
- udvalgenes afstemningsresultater og mødeprotokoller samt lister over de myndigheder og organer, som de personer, der repræsenterer medlemsstaterne, kommer fra.
Europa-Parlamentet skal endvidere underrettes om enhver foranstaltning og ethvert forslag til foranstaltning, som Kommissionen forelægger Rådet.
Desuden får Europa-Parlamentet en ny rolle som "hjemmelsvogter" i visse tilfælde. Parlamentet har herefter en indsigelsesret, når den mener, at Kommissionen med sit forslag til gennemførelsesbestemmelser går ud over de beføjelser, som den tillægges af basisretsakten. Denne indsigelsesret gælder dog kun for forslag, som er fremsat på basis af en retsakt vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure, hvor Europa-Parlamen tet er medlovgiver.
Europa-Parlamentet kan gå ind på to tidspunkter:
1) når et forslag er under behandling i udvalget
2) når et forslag ikke kunne vedtages i udvalget og derfor er gået videre til Rådet.
I det første tilfælde kan Parlamentet beslutte, at Kommissionen skal behandle udkastet igen. Kommissionen kan herefter:
- forelægge udvalget et nyt udkast til gennemførelsesforanstaltninger,
- videreføre proceduren,
- forelægge udvalget et nyt udkast til gennemførelsesforanstaltninger.
I det andet tilfælde underretter Parlamentet Rådet om sin holdning.
Europa-Parlamentet har dog ikke en vetoret, idet det kun er EF-Domstolen, der i givet fald endeligt kan beslutte, at en given gennemførelsesforanstaltning går ud over de beføjelser, der er tillagt i basisretsakten. Hvis Kommissionen eller Rådet ikke retter sig efter Europa-Parlamentets holdning, har Europa-Parlamentet derfor ikke anden udvej end at anlægge et annullationssøgsmål for EF-Domstolen, hvis Parlamentet fastholder sin holdning.
D. Åbenhed
Manglen på åbenhed og information omkring komitéernes arbejde har været voldsomt kritiseret i ligeså mange år, som de har eksisteret (siden 60{{PU2}}erne). Åbenheden og informationen til offentligheden forbedres imidlertid betragteligt ved følgende foranstaltninger i afgørelsen:
- udvalgene vil fremover være underlagt samme regler for aktindsigt som Kommissionen.
- Kommissionen vil inden seks måneder efter afgørelsens ikrafttræden offentliggøre en liste over alle udvalg i EF-tidende (hvilket imidlertid, som ovenfor nævnt, ikke er sket endnu). Listen vil desuden angive den eller de basisretsakter, i henhold til hvilke udvalget er nedsat.
- Kommissionen vil fra og med 2000 årligt udgive en redegørelse for udvalgenes arbejde.
- Kommissionen skal oprette et register i 2001, hvor Kommissionen skal offentliggøre henvisninger til samtlige dokumenter, som sendes til Europa-Parlamentet.
Desuden vil Kommissionen inden årets udgang (1999) vedtage en standardforretningsorden for udvalgene, som ligeledes vil blive offentliggjort i EF-tidende (det er imidlertid heller ikke sket endnu, men skulle ifølge Kommissionen også komme i nær fremtid).
E. Valg af procedure
Afgørelsen indeholder desuden som noget nyt en vejledning i valg af procedure. Kriterierne går ud på følgende:
Forvaltningsproceduren skal vælges for så vidt angår forvaltningsforanstaltninger som f.eks. dem, der vedrører gennemførelsen af den fælles landbrugs- og den fælles fiskeripolitik eller gennemførelsen af programmer med store budgetmæssige konsekvenser. Som eksempler kan nævnes den anviste procedure for anvendelsen af aftalen om handel, udvikling og samarbejde mellem EF og Sydafrika samt den foreslåede gennemførelses procedure i forslag til Rådets forordning om en ordning for handelen med visse varer fremstillet af landbrugsprodukter.
Forskriftsproceduren skal vælges ved generelle foranstaltninger, som skal gennemføre væsentlige bestemmelser i basisretsakter, herunder foranstaltninger vedrørende beskyttelse af menneskers, dyrs eller planters sundhed eller sikkerhed, samt foranstaltninger, der skal tilpasse eller ajourføre visse ikke-væsentlige bestemmelser i en basisretsakt, som der står. Som eksempel kan nævnes den foreslåede procedure i forslag til Rådets o g Europa-Parlamentets direktiv om uønskede stoffer og produkter i foderstoffer.
Kriterierne for valget af rådgivningsproceduren er meget løst formuleret, idet denne procedure ifølge afgørelsen skal følges "i ethvert tilfælde, hvor den anses for den mest hensigtsmæssige", ligesom den fortsat vil blive anvendt i de tilfælde, hvor den allerede anvendes. Rådgivningsproceduren anvendes blandt
andet inden for konkurrenceområdet, f.eks. til behandling af virksomheders ansøgning om fusioner og joint ventures.
I erklæring nr. 2 til afgørelsen fra Rådet og Kommissionen erklærer disse sig enige i, at gennemførelsesbestemmelserne i gamle basisretsakter, der indeholder de gamle procedurer fra 1987-afgørelsen, "hurtigst muligt" bør justeres i overensstemmelse med den nye afgørelse og anviser følgende fremgangsmåde for justeringen:
- den gamle procedure I ændres til den nye rådgivningsprocedure (de er i forvejen identiske)
- begge varianter af den gamle procedure II (a og b) ændres til den nye forvaltningsprocedure
- begge varianter af den gamle procedure III (a og b) ændres til den nye forskriftsprocedure.
Justeringen bør foretages fra sag til sag i løbet af den normale revision af lovgivningen og under overholdelse af de kriterier, der er fastsat i artikel 2. Udgangspunktet er herefter, at der "byttes lige over", men der skal foretages en ny vurdering af hjemlen. Hvis en sag efter denne vurdering passer bedre til en anden procedure end den anviste i erklæringen, skal man følge afgørelsens kriterier og fastsætte en anden procedure. Erklæringen må derfor forstås sådan, at justeringen ikke er automatisk, men ment som en vejledning.
Selvom 1987-afgørelsen formelt ophæves i den nye afgørelses artikel 9, eksisterer der nu reelt to parallelle systemer af procedurer, idet de gamle procedurer ifølge erklæring nr. 2 som ovenfor nævnt først skal rettes til efter den nye afgørelse, når basisretsakten skal opdateres. Man ser derfor fortsat en betydelig mængde nye forslag til gennemførelsesretsakter, hvor der træffes afgørelse efter de gamle procedurer, nemli g hvor forslagene er fremsat efter en gammel basisretsakt, der endnu ikke er blevet revideret.
Som følge heraf er de gamle regler stadigvæk interessante i en overgangsperiode. Som bilag til denne note er der derfor som nævnt ovenfor udarbejdet en skematisk oversigt over begge afgørelser stillet op over for hinanden.
Med venlig hilsen
Nicoline Nyholm Miller