EU's udenrigspolitik efter konventet

Christiansborg, den 29. juli 2003

Europaudvalgets sekretariat

Til

28. juli 2003

J.nr. 220/AH

Fredag den 18. juli 2003 afleverede formanden for Det Europæiske Konvent, Giscard d'Estaing, det endelige udkast til traktat om en forfatning for Europa til formanden for Det Europæiske Råd. Teksten er på dansk i sin helhed (ca. 250 sider) fordelt til Europaudvalget (info-note I 330 af 21. juli 2003). Teksten forefindes ligeledes på dansk på EU-Oplysningens hjemmeside www.eu-konvent.dk

Nærværende info-note koncentrerer sig udelukkende om indretning af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, som billedet tegner sig med det endelige udkast til forfatning. I noten lægges der særlig vægt på følgende aspekter:

• EU's kompetence på den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik,
• EU's kompetence på den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik,
• Institutionerne
• Afstemningsprocedurer og initiativret
• Forstærket samarbejde

I forfatningsudkastets del I (selve forfatningen) er EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og fælles sikkerheds- og forsvarspolitik først og fremmest samlet i artiklerne 39 og 40. I del I drejer det sig om de overordnede principper og retningslinier for denne politik. I forfatningsudkastets del III har man samlet udmøntningen af alt vedrørende EU's optræden udadtil, herunder også EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.

Unionen har kompetence til at definere og gennemføre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik (del I, afsnit III, artikel 11). I den forbindelse fremgår det, at medlemsstaterne aktivt og uforbeholdent støtter Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet og respekterer de retsakter, Unionen vedtager på dette område. De afstår fra enhver handling, der strider mod Unionens interesser eller kan skade dens effektivitet (del I, afsnit III, artikel 15). Medlemsstaterne rådfører sig med hinanden i Det Europæiske Råd og i Ministerrådet (Udenrigsrådet) om alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som er af almen interesse, med henblik på at fastlægge en fælles tilgang (del I, afsnit V, artikel 39).

Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler. Disse kan anvendes i forbindelse med opgaver uden for Unionens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i FN-pagten. Udførelsen af disse opgaver bygger på civil og militær kapacitet tilvejebragt af medlemsstaterne. I den forbindelse forpligter medlemsstaterne sig til gradvis at forbedre deres militære kapacitet. Hertil oprettes et europæisk agentur for forsvarsmateriel, strategisk forskning og militær kapacitet, der skal klarlægge de operationelle behov og fremme foranstaltninger til opfyldelse heraf. Agenturet skal endvidere deltage i udformningen af en europæisk kapacitets- og forsvarsmaterielpolitik samt bistå Ministerrådet med at evaluere forbedringen af den militære kapacitet (del I, afsnit V, artikel 40).

Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom. I så fald henstiller Rådet til medlemsstaterne, at de vedtager en sådan afgørelse i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser (del I, afsnit V, artikel 40). Indtil en sådan beslutning træffes, etableres der et tættere gensidigt forsvarssamarbejde inden for rammerne af Unionen. Et samarbejde, der er åbent for alle medlemsstater. En medlemsstat, der deltager i dette samarbejde, og som udsættes for en væbnet aggression på sit område, underretter de øvrige stater herom og kan anmode disse om hjælp og bistand. Ved gennemførelsen af det tættere gensidige forsvarssamarbejde arbejder de deltagende medlemsstater tæt sammen med NATO (del I, afsnit V, artikel 40; del III, artikel 214).

Det Europæiske Råd består af medlemslandenes stats- og regeringschefer samt sin formand og Kommissionens formand. Unionens udenrigsminister deltager i Rådets arbejde. Rådet definerer Unionens strategiske interesser og fastlægger målene for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har indvirkning på forsvarsområdet (del I, afsnit IV, artikel 20; del I, afsnit V, artikel 39; del III, artikel 196). Formanden for Rådet varetager på sit niveau Unionens repræsentation udadtil på de områder, der hører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, uden at dette berører EU-udenrigsministerens kompetencer (del I, afsnit IV, artikel 21).

Udenrigsrådet udformer Unionens eksterne politikker på grundlag af strategiske retningslinier fastlagt af Rådet og sikrer sammenhæng i Unionens indsats. EU-udenrigsministeren er fast formand (del I, afsnit IV, artikel 23; del III, artikel 196). I Udenrigsrådet er medlemslandene repræsenteret på ministerniveau (del I, afsnit IV, artikel 22).

Unionens udenrigsminister udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal og med samtykke fra Kommissionens formand. EU-udenrigsministeren varetager Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og fører på Unionens vegne den politiske dialog og udtrykker Unionens holdning i internationale organisationer og på internationale konferencer. EU-udenrigsministeren bidrager med sine forslag til udformningen af den fælles udenrigspolitik og gennemfører den som Ministerrådets bemyndigede. Det samme gælder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. EU-udenrigsministeren er en af Kommissionens næstformænd. EU-udenrigsministeren er ansvarlig for de eksterne forbindelser og for koordineringen af de andre aspekter af Unionens optræden udadtil. Rådet kan bringe hans eller hendes hverv til ophør efter samme procedure som for udnævnelsen (del I, afsnit IV, artikel 27; del III, artikel 197). EU-udenrigsministeren og medlemsstaterne gennemfører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik under anvendelse af nationale og Unionens midler (del I, afsnit V, artikel 39).

EU-udenrigsministeren hører regelmæssigt Europa-Parlamentet om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med såvel den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som den fælles forsvars- og sikkerhedspolitik og underretter det om udviklingen heri. EU-udenrigsministeren påser, at der tages behørigt hensyn til Europa-Parlamentets synspunkter. Europa-Parlamentet kan stille spørgsmål eller rette henstillinger til Ministerrådet og EU-udenrigsministeren. Det drøfter to gange om året de fremskridt, der er gjort med iværksættelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (del I, afsnit V, artikel 39 og 40; del III, artikel 205).

EU-udenrigsministeren bistås af en tjeneste for EU's optræden udadtil. Tjenesten arbejder sammen med medlemsstaternes diplomatiske tjenester. Konventet har i en erklæring vedlagt forfatningsudkastet givet udtryk for, at Ministerrådet og Kommissionen med forbehold af Europa-Parlamentets rettigheder bør beslutte at oprette en fælles udenrigstjeneste under EU-udenrigsministerens ansvar. Tjenesten skulle bestå af embedsmænd fra Ministerrådets Generalsekretariat og Kommissionen samt udstationeret personale fra de nationale diplomatiske tjenester. Konventet er af den opfattelse, at foranstaltninger til oprettelse af en fælles tjeneste skal træffes inden for det første år efter forfatningstraktatens ikrafttrædelse (del III, artikel 197; erklæring om oprettelse af en tjeneste for EU's optræden udadtil).

Enhver medlemsstat, EU-udenrigsministeren eller EU-udenrigsministeren med støtte fra Kommissionen kan forelægge Ministerrådet alle spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og fremsætte forslag. På dette område vedtages ikke europæiske love eller europæiske rammelove. Unionen vedtager derimod europæiske afgørelser om: EU-aktioner, EU-holdninger og gennemførelse af aktioner og holdninger (del I, afsnit V, artikel 39; del III, artikel 195; del III, artikel 200).

Europæiske afgørelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vedtages af Det Europæiske Råd og Ministerrådet (Udenrigsrådet) med enstemmighed. Enstemmighed hindres ikke af, at en medlemsstat undlader at stemme. Ved stemmeundladelse kan en medlemsstat afgive en formel erklæring. I så fald er det pågældende medlem ikke forpligtet til at anvende den europæiske afgørelse, men det accepterer, at den forpligter Unionen. Hvis de medlemmer af Ministerrådet, der på denne måde knytter en erklæring til deres stemmeundladelse, udgør mindst en tredjedel af medlemsstaterne, der repræsenterer mindst en tredjedel af Unionens befolkning, er afgørelsen ikke vedtaget.

I bestemte tilfælde træffer Ministerrådet (Udenrigsrådet) afgørelse med kvalificeret flertal. Dette er tilfældet, når det vedtager:

• afgørelser om EU-aktioner eller EU-holdninger på grundlag af en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd vedrørende Unionens strategiske interesser og mål
• en afgørelse om en EU-aktion eller en EU-holdning på grundlag af et forslag, som EU-udenrigsministeren forelægger efter specifik anmodning fra Det Europæiske Råd
• enhver europæisk afgørelse om iværksættelse af en EU-aktion eller en EU-holdning
• en europæisk afgørelse om udpegning af en særlig repræsentant med mandat i forbindelse med særlige politikspørgsmål

Der finder ikke afstemning sted, hvis et medlem erklærer, at det af vitale, nærmere anførte årsager, der vedrører den nationale politik, agter at stemme imod en afgørelse, der skal vedtages med kvalificeret flertal. I dette tilfælde skal EU-udenrigsministeren i tæt samråd med det pågældende land søge en løsning. Opnås der ikke et resultat, kan Ministerrådet med kvalificeret flertal anmode om, at sagen henvises til Det Europæiske Råd med henblik på enstemmig afgørelse. Rådet kan herudover med enstemmighed beslutte, at Ministerrådet (Udenrigsrådet) også i andre sager end de nævnte skal træffe afgørelse med kvalificeret flertal. Det fremgår her specifikt, at kvalificeret flertal ikke kan finde anvendelse på den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (del III, artikel 201).

Europæiske afgørelser om gennemførelse af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder afgørelser om iværksættelse af en opgave om fredsbevarende operationer mv. vedtages af Ministerrådet (Udenrigsrådet) med enstemmighed på forslag af en medlemsstat eller EU-udenrigsministeren. Ministerrådet (Udenrigsrådet) kan endvidere overdrage gennemførelsen af en opgave på EU-plan til en gruppe af medlemsstater (del I, afsnit V, artikel 40).

Kvalificeret flertal defineres i relation til beslutninger på initiativ af EU-udenrigsministeren som et flertal af medlemsstaterne, der repræsenterer mindst tre femtedele af Unionens befolkning (del I, afsnit IV, artikel 24).

Medlemsstater kan indføre et forstærket indbyrdes samarbejde på den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Et forstærket samarbejde er åbent for alle medlemsstater. Bemyndigelse til at indlede et forstærket samarbejde gives af Ministerrådet som en sidste udvej, når det er fastslået i Ministerrådet, at de tilstræbte mål ikke kan nås inden for en rimelig frist af Unionen som helhed. Det er endvidere en betingelse, at det forstærkede samarbejde omfatter mindst en tredjedel af medlemsstaterne.

De stater, der ønsker at indføre et forstærket samarbejde, retter en anmodning til Ministerrådet. EU-udenrigsministeren afgiver udtalelse om sammenhængen mellem det forstærkede samarbejde og Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, mens Kommissionen afgiver udtalelse om sammenhængen mellem det påtænkte forstærkede samarbejde og Unionens øvrige politikker. Anmodningen sendes tillige til Europa-Parlamentet til orientering. Selve bemyndigelsen til at indføre det forstærkede samarbejde gives i form af en europæisk afgørelse truffet af Ministerrådet med deltagelse af alle medlemsstater.

Ved beslutninger inden for det forstærkede samarbejde kræver enstemmighed kun de deltagende staters stemmer. Kvalificeret flertal defineres som et flertal af de deltagende staters stemmer, der repræsenterer mindst tre femtedele af disse staters befolkninger. De retsakter, der vedtages inden for rammerne af et forstærket samarbejde, er kun bindende for de stater, der deltager heri. De betragtes heller ikke som gældende ret, der skal accepteres af de stater, der søger om optagelse i Unionen. Ministerrådet træffer med stemmer fra deltagerne i det forstærkede samarbejde beslutning om nye deltagere i det forstærkede samarbejde. Ministerrådet kan i den forbindelse fastsætte overgangsordninger for deltagelse i det forstærkede samarbejde eller angive, hvilke betingelser der skal være opfyldt, før der kan tages stilling til anmodning om deltagelse i et forstærket samarbejde.

Udgifter forbundet med et forstærket samarbejde afholdes af de deltagende stater, med mindre Ministerrådet efter høring af Europa-Parlamentet med enstemmighed blandt sine medlemmer beslutter noget andet.

EU-udenrigsministeren underretter regelmæssigt alle Ministerrådets medlemmer samt Europa-Parlamentet om udviklingen i et evt. forstærket samarbejde inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (del I, afsnit V, artikel 43; del III, artikel 324).

Reglerne for det forstærkede samarbejde gælder også for det sikkerheds- og forsvarspolitiske område. Her kan de medlemsstater, der opfylder højere kriterier for militær kapacitet og ønsker at indgå mere bindende forpligtelser på dette område, i fællesskab etablere et struktureret samarbejde. Kun de medlemmer af Ministerrådet, der repræsenterer medlemsstater, der deltager i det strukturerede arbejde, deltager i drøftelser og vedtagelse af europæiske afgørelser på dette område. EU-udenrigsministeren bistår ved drøftelserne. EU-udenrigsministeren underretter behørigt og regelmæssigt repræsentanterne for de øvrige medlemsstater om udviklingen i det strukturerede samarbejde (del I, afsnit V, artikel 40; del III, artikel 213).