Dokumenter
WTO og Doha-udviklingsrunden
Christiansborg, den 9. juli 2003
EU-konsulenten
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
WTO & Doha-udviklingsrunden
Den næste ministerkonference i WTO-regi løber af stablen den 10.-14. september 2003 i Cancun i Mexico. På ministerkonferencen vil der blive gjort status for forhandlingerne i Doha-udviklingsrunden, ligesom det skal besluttes om en række emner skal være en del af den videre forhandlingsdagsorden.
På baggrund af en opfordring fra visse fagudvalg gives der i det følgende en oversigtsmæssig beskrivelse af WTO, samt en kort beskrivelse af hvilke emner og politik-områder, der er på dagsordenen i forbindelse med Doha-udviklingsrunden.
Da Danmarks og EU's økonomiske styrke i vid udstrækning er baseret på eksport og internationalisering, er resultatet af forhandlingerne i WTO-regi af stor betydning for dansk økonomi.
- Kort om WTO
The World Trade Organization (WTO) blev oprettet 1. januar 1995 som efterfølger til GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), der blev oprettet i 1948. Som det fremgår af navnene er WTO en egentlig international organisation, hvorimod GATT i princippet blot var en aftale mellem en række lande. GATT-aftalen og dens grundlæggende principper, herunder mestbegunstigelsesprincippet, princippet om nationalbehandling samt principperne om gennemsigtighed og forudsigelighed, udgør dog fortsat fundamentet i WTO's samlede aftalekompleks.
WTO har hjemsted i Geneve og har pr. 4. april 2003 146 medlemmer tilligemed 27 ansøgerlande. Senest er blandt andet Kina og Taiwan hhv. den 11. december 2001 og 1. januar 2002 blevet medlem. Kina er pt. verdens 6. største økonomi og forventes at være den næststørste i 2020 efter USA. Rusland er endnu ikke medlem, men har søgt om optagelse i 1993 og forhandlingerne herom pågår.
Fra i begyndelsen udelukkende at beskæftige sig med toldsatser og varehandel, dækker WTO's aktivitetsområder i dag ganske bredt. Denne progressive udvidelse af WTO's aktivitetsområder er sket ved hjælp af en række forhandlingsrunder, hvoraf Doha-udviklingsrunden er den 9. i rækken. Doha-udviklingsrunden blev startet på ministerkonferencen i Doha, Qatar, i november 2001 og skal være afsluttet 1. januar 2005.
I dag har WTO følgende hovedopgaver:
- Administration af WTO's regler
- Danner rammen for forhandlingsrunderne
- Tvistbilæggelse
- Gennemgår løbende medlemslandenes handelspolitik ("Trade policy reviews")
- Faglig bistand og træning til udviklingslande
- Samarbejde med andre internationale organisationer ( FN, UNCTAD m.m.)
WTO's regler og aktiviteter dækker - i større eller mindre grad - følgende områder:
- GATT: Varehandel
- GATS: Handel med service ydelser
- TRIPs : Immaterialrettigheder
- Subsidier og modforholdsregler
- Landbrug
- Bevægelse af arbejdskraft
- Sundhed og plantesundhed
- Lufttransport
- Tekstiler og fodtøj
- Finansielle tjenester
- Produktstandarder
- Søtransport
- Investeringsforanstaltninger
- Telekommunikation
- Anti-dumping
- Toldbehandling af varer
- Inspektion inden afsendelse
- Oprindelsesregler
- Importlicenser
I regeringens halvårlige orientering om WTO (2. halvår 2002) er opstillet et regnestykke, der illustrerer betydningen af forhandlingerne i WTO-regi. I publikationen anføres, at Verdensbanken har påvist, at gevinsten ved en liberalisering af verdenshandelen er meget store. Det angives således, at en total liberalisering af varehandelen startende i 2005 og bragt til ende i 2010 vil medføre en global indkomststigning på 355 milliarder USD. Medtages dynamiske effekter (dvs. produktivitetsstigninger som følge af liberalisering) når man op på 832 milliarder USD svarende til mere end 6000 milliarder kroner! Ifølge Verdensbanken er det særligt liberaliseringen på tekstil og landbrugsområdet, der vil kunne medføre disse gevinster. Og så er økonomiske gevinster på andre områder end varehandel endda ikke medregnet ( tjenesteydelser, investering og konkurrence m.m.).
Da Danmarks og EU's økonomiske styrke endvidere i vid udstrækning er baseret på eksport og internationalisering, er resultatet af forhandlingerne i WTO-regi selvsagt af stor betydning for dansk økonomi.
- Beslutningsprocessen i WTO
- Organiseringen af forhandlingerne i Doha-udviklingsrunden
- Emner, der er på dagsordenen for Doha-udviklingsrunden
Beslutninger af mere vidtgående karakter tages i WTO af medlemslandenes ministre, der mødes hvert 2. år i form af Ministerkonferencer (senest i Doha, Qatar). Ministerkonferencen er WTO's højeste myndighed.
"Det Generelle Råd" (the General Council) mødes mere regelmæssigt i Geneve, har deltagelse på sædvanligvis ambassadørniveau og er det højest rangerende beslutningsorgan i WTO efter regeringskonferencen. Herefter kommer en lang række af andre råd, kommitter, arbejds- og forhandlingsgrupper, der arbejder med WTO's forskellige områder. En generel oversigt over WTO's organisatoriske struktur fremgår af bilag 1.
Til støtte for denne struktur er der etableret et sekretariat med ca. 500 ansatte og med hjemsted i Geneve.
På WTO's 4. Ministerkonference i Doha den 9. – 14. november 2001 vedtog medlemslandenes repræsentanter den erklæring, der danner grundlag for Doha-udviklingsrunden. Forhandlingsrunden kaldes for "udviklingsrunde", fordi der denne gang skal være særligt fokus på udviklingslandenes behov - udviklingslandene udgør et flertal af WTO's medlemmer. Erklæringen opregner dels de områder som forhandlingsrunden skal beskæftige sig med, dels indeholder erklæringen retningslinier for forløbet i forhandlingerne.
Der er således fastsat en endelig frist for afslutningen af forhandlingsrunden, nemlig 1. januar 2005. På regeringskonferencen i Cancun (Mexico) skal der tages bestik af de foreløbige resultater, og man vil her i fornødent omfang tage de nødvendige politiske initiativer for at få fremdrift i forhandlingerne. Samtlige forhandlingsresultater vil indgå i én samlet pakke ("a single undertaking" – intet er aftalt før alt er aftalt), dog med undtagelse af eventuelle forhandlingsresultater vedrørende Tvistbilæggelsessystemet. Når et endeligt resultat er nået, vil der så blive indkaldt til en ekstraordinær Ministerkonference.
Det Generelle Råd og Komiteen for Handelsforhandlingerne, der er en komite oprettet ved Doha-erklæringen og som har Generalsekretæren som formand, står for tilrettelæggelsen og fastlæggelsen af rammerne for forhandlingsforløbet (cf. bilag 1).
Doha-erklæringen indeholder en række emner, der indgår i forhandlingsrunden. De væsentligste af disse beskrives i det følgende kort.
- Implementering af de gældende WTO-regler
- Landbrug
- Tjenesteydelser
- Varehandel (ikke-landbrugsvarer)
- TRIPs-aftalen (Trade-Related aspects of Intellectual Property rights)
- Handel og investering
- Handel og konkurrenceret
- Offentlige indkøb
- "Handelslettelser"
- WTO's regler om anti-dumping og subsidier
- WTO's regler om regionale handelsaftaler
- Tvistbilæggelsessystemet
- Handel og miljø
- Øvrige områder
Dette emne dækker over de problemer som udviklingslandene har haft med at implementere de eksisterende WTO-regler. Forskellige tiltag er besluttet eller under forhandling, såsom særlig fortolkninger af reglerne om implementering samt forlængelse af fristerne for implementering for dermed at lette udviklingslandenes mulighed for at efterleve reglerne.
Allerede inden Doha-erklæringen var der forhandlinger i gang på landbrugsområdet. Med Doha-erklæringen fortsætter disse forhandlinger og nu med en række frister indbygget, ligesom landbrugsområdet nu er en del af "the single undertaking", og dermed er koblet sammen med forhandlingsresultaterne på de øvrige områder.
Medlemslandene har forpligtet sig til at arbejde hen imod en reduktion af landbrugsstøtten - nøgleordene i den forbindelse er markedsadgang, reduktion i eksportsubsidier og reduktion af den interne støtte. Medlemslandene har endvidere forpligtet sig til at fremkomme med udkast til indrømmelser, der skal drøftes på Ministerkonferencen i Cancun. Som for de øvrige områder, der en del af "the single undertaking", skal der foreligge et endelige resultat 1. januar 2005.
Også for tjenesteydelsernes vedkommende gjaldt, at der allerede inden Doha-erklæringen var forhandlinger i gang. Dette fulgte eksplicit af GATS-aftalen, der fastslår, at en forhandlingsrunde skal iværksættes senest 5 år efter GATS-aftalens ikrafttræden i 1995.
Doha-erklæringen støtter det arbejde, der er gjort indtil da, og gør samtidig området til en del af "the single undertaking".
Nedsættelse af toldsatser og ikke-toldmæssige barrierer for varehandel er et af WTO's kerneområder. Målet med forhandlingerne på dette område er at reducere eller - hvis muligt - helt at fjerne told og lignende afgifter såvel som handelshindringer i forskellige former. Særligt produkter produceret i udviklingslande skal tilgodeses i den forbindelse.
På regeringskonferencen i Cancun skal der tages stilling til fremdriften på området. Området er en del af "the single undertaking".
Forhandlingerne om at indføre et registreringssystem for geografisk betegnelser pågår og skal være afsluttet på ministerkonferencen i Cancun.
På ministerkonferencen i Singapore i 1996 blev der nedsat en arbejdsgruppe, der skulle se nærmere på forholdet mellem handel og investering. Doha-erklæringen fra 2001 iværksatte i første omgang ikke forhandlinger på området, men bad arbejdsgruppen om at arbejde videre med omfang, definitioner og transparens i en eventuel aftale på området.
På ministerkonferencen i Cancun skal forhandlingerne på området herefter igangsættes på grundlag af de retningslinier som medlemslandene måtte kunne bliv enige om på ministerkonferencen – "enighed" forudsætter her ifølge Doha-erklæringen "eksplicit konsensus". I givet fald vil området blive en del af "the single undertaking".
Også på dette område er der tale om, at man på ministerkonferencen i Singapore i 1996 nedsatte en arbejdsgruppe, der skulle kigge nærmere på området. Doha-erklæringen iværksatte heller ikke her forhandlinger på området, men bad den pågældende arbejdsgruppe om at arbejde videre med grundlæggende principper for området såsom gennemsigtighed, ikke-diskrimination og kartel-regler, tillige med overvejelser omkring frivilligt samarbejde mellem medlemslandene om en konkurrencepolitik og etablering og styrkelse af konkurrencemyndigheder.
På ministerkonferencen i Cancun skal der herefter tages stilling til, om der skal iværksættes egentlige forhandlinger på området – dette kan kun ske ved eksplicit konsensus. I givet fald vil området blive en del af "the single undertaking", og et resultat skal derfor være nået senest 1. januar 2005.
Dette område er også blevet behandlet af en arbejdsgruppe nedsat på ministerkonferencen i Singapore i 1996. Som for de to forgående områder gælder, at der på ministerkonferencen i Cancun skal tages stilling til, om der skal iværksættes egentlige forhandlinger på området – dette kan kun ske ved eksplicit konsensus. I givet fald vil også dette område blive en del af "the single undertaking".
Det fremgår af Doha-erklæringen, at forhandlingerne skal begrænses til kun at omfatte behovet for åbenhed i forbindelse med offentlige indkøb, samt at eventuelle forhandlinger på området ikke vil kunne medføre en begrænsning i medlemslandenes adgang til at bruge nationale leverandører.
Også dette område har sit afsæt i ministerkonferencen i Singapore. Der er tale om tiltag, der skal lette de administrative hindringer for varebevægelser såsom komplicerede toldprocedurer m.m.
Som for de forgående tre områder gælder, at der på ministerkonferencen i Cancun skal tages stilling til, om der skal iværksættes egentlige forhandlinger på området (eksplicit konsensus). I givet fald vil også dette område blive en del af "the single undertaking".
Under dette emne forhandles der om at klargøre og forbedre de eksisterende regler om anti-dumping og subsidier. På regeringskonferencen i Cancun skal der gøres status for forhandlingerne. Området er en del af "the single undertaking".
Fortolkningen af WTO's regler om regionale handelsaftaler (såsom EU, NAFTA, Mercosur & ASEAN) har givet anledning til en del fortolkningsproblemer. Siden 1995 har Komitten for regionale handelsaftaler arbejdet med området uden at nå frem til et resultat. Der er derfor behov for at klargøre og forbedre reglerne på området.
På regeringskonferencen i Cancun skal der gøres status for forhandlingerne. Området er en del af "the single undertaking".
Et stort flertal af WTO's medlemmer har tilkendegivet, at der er behov for at forbedre den måde som tvistbilæggelsessystemet fungerer på. Tvistbilæggelsessystemet er derfor en del af Doha-udviklingsrunden, men er dog ikke en del af "the Single Undertaking". I princippet skulle forhandlingerne være afsluttet i maj 2003, men det har indtil nu ikke været muligt at nå til enighed på området, hvorfor forhandlingerne formentligt fortsætter.
Miljøspørgsmål indgår også i Doha-udviklingsrunden. Det fremgår således af Doha-erklæringen, at der skal indledes forhandlinger om afklaring af forholdet mellem WTO's regler og handelsregler i internationale miljøaftaler (eksempelvis indeholder Montreal-protokollen om beskyttelsen af ozonlaget regler om produktion, forbrug og eksport af CFC-gasser). Der skal forhandles om en liberalisering af handel med miljøvenlige varer og tjenesteydelser såsom katalysatorer, luftfiltre eller spildevandsrådgivning. Der skal også kigges nærmere på regler for miljømærkning. Endelig skal WTO's regler for fiskerisubsidier forbedres.
På regeringskonferencen i Cancun skal der tages stilling til fremdriften på området, der er en del af "the single undertaking".
I WTO-regi arbejdes der yderligere med elektronisk handel (medlemslandene er enige om at den skal være toldfri indtil videre), undersøgelse af mindre økonomiers vilkår i verdenshandlen, udviklingslandenes gældsproblemer, teknologioverførsel, teknisk samarbejde og kapacitetsopbygning til udviklingslandene, fjernelse af told og kvantitative restriktioner på varer fra de mindst udviklede lande samt endelig en gennemgang af de særlige regler, der gælder for udviklingslandene med henblik på at styrke dem og gøre dem mere præcise.
Rapporter på disse områder behandles dels i Det Generelle Råd, dels skal emnerne forelægges på ministerkonferencen i Cancun.
- Handel og arbejdstagerrettigheder
- EU's kompetence
Forholdet mellem international handel og arbejdstagernes rettigheder er ikke en del af Doha-udviklingsrunden.
Emnet har givet anledning til megen debat, men udviklingslandene har generelt været imod at inddrage arbejdstageres rettigheder i WTO, da de frygter at regler på området vil stille udviklingslandenes ringere i konkurrencen med de mere velstående lande.
I Doha-erklæringen nøjes man derfor med at tage arbejdet i ILO om globalisering til efterretning, ligesom man henviser til en tidligere erklæring om emnet afgivet på ministerkonferencen i Singapore. Denne tidligere erklæring understreger, at der er ILO og ikke WTO der skal beskæftige sig med spørgsmålet.
Såvel EU som EU's medlemslande er medlemmer af WTO. Imidlertid har EU enekompetence på det handelspolitiske område jf. TEF artikel 133, hvilket betyder at Kommissionen forhandler på vegne af medlemslandene i WTO-regi. På områder som for eksempel investering er der blandet kompetence og EU såvel som EU's medlemslande kan her indgå aftaler. Grænsedragning har givet anledning til megen debat – eksempelvis har Domstolen i 1994 taget stilling til spørgsmålet i forbindelse med Uruguay-rundens resultat og nåede her frem til, at dele af GATS- og TRIPs-aftalerne ikke var omfattet af EU's enekompetence i henhold til det daværende traktatgrundlag.
Artiklens anvendelsesområde – og dermed EU's kompetence på området - er sidenhen blevet udvidet dels ved Amsterdamtraktaten, dels ved Nice-traktaten.
Af praktiske hensyn er det dog Kommissionen, der står for forhandlingerne i WTO-regi uanset tvivl om kompetencetypen. Det er først når et forhandlingsresultat foreligger, at der i forbindelse med de interne EU-procedurer tages endelig stilling til, om der er tale om blandet kompetence eller ej. Spørgsmålet vil her have betydning for hvilken hjemmel i traktaten der anvendes.
Grundlaget for EU's forhandlingsposition er fortsat de rådskonklusioner, der blev vedtaget den 26. oktober 1999 (cf. EUU Alm. del (1999-2000) bilag 101) i forbindelse med forberedelserne til ministerkonferencen i Seattle. I Seattle lykkedes det dog ikke at få taget hul på en ny forhandlingsrunde.
Rådet fastlægger i konklusionerne følgende brede mål for forhandlingerne:
- en styrkelse af det på WTO-reglerne baserede system,
- fremme af yderligere liberalisering af handelen,
- forbedring af udviklingslandenes integration i det multilaterale handelssystem
- behandling af grænsefladen mellem handel og dermed beslægtede spørgsmål og politikker.
- Folketingets position
Den 26. marts i år afholdt Folketinget en forespørgselsdebat om Danmarks og EU's initiativer og forhandlingsudspil i forhold til de igangværende forhandlinger i WTO og frem til WTO's 5. ministerkonference i Cancun. Forespørgselsdebatten resulterede i en vedtagelse (V72) med følgende ordlyd :
"Folketinget henviser til V 13 af 5. november 2002 samt V 97 af 3. maj 2001, anerkender betydningen af et regelbaseret internationalt handelssystem med et effektivt tvistbilæggelsessystem og understreger betydningen af fortsat liberalisering for at fremme en fri og fair handel, bæredygtig udvikling til fordel for udviklingslandene, det globale miljø og under respekt for ILO-konventionerne om fundamentale arbejdstagerrettigheder. Med henblik på WTO's ministerkonference opfordres regeringen til at arbejde for:
- at runden sikrer udviklingslandenes integration i verdensøkonomien,
- at de mindst udviklede lande får fri markedsadgang til mere udviklede økonomier,
- øget liberalisering af handel med landbrugsvarer, bl.a. gennem afskaffelse af handelsforvridende landbrugsstøtte, herunder eksportsubsidier, og under hensyn til forbrugere, miljø, dyrevelfærd og udviklingslandenes landbrugsproduktion,
- øget liberalisering af varehandelen, ikke mindst tekstiler, via toldreduktioner og, hvor det er muligt, toldafvikling,
- en løsning for TRIPS/medicin,
- øget liberalisering af tjenesteydelsesområdet med respekt for særlige forhold for offentlige tjenesteydelser og udviklingslandenes interesser og
- forbedret markedsadgang for dansk eksport."
Dagen inden, den 25. marts 2003, orienterede udenrigsministeren endvidere på et møde med Folketingets Europaudvalg og en række andre udvalg om status på forhandlingerne. Udenrigsministerens talepapir er omdelt som alm. del (2002-2003) bilag 779. Talepapiret indeholder en gennemgang af det hidtidige forløb af forhandlingerne samt regeringens forventninger hertil. Det fremgår heraf, at man i forhandlingerne op til regeringskonferencen i Cancun har lagt hovedvægten på landbrug, markedsadgang for ikke-landbrugsprodukter og tjenesteydelser. Hertil kommer de særlige bestræbelser på at imødekomme udviklingslandenes behov.
Herudover modtager Europaudvalget og relevante fagudvalg løbende dokumenter om WTO fra Udenrigsministeriet. Disse dokumenter er til tider yderst detaljerede og omfangsrige og derfor ikke let tilgængelige. I den sammenhæng er det værd at bemærke, at WTO's forhandlingsproces foregår ved at WTO's medlemslande i første omgang udveksler krav, dvs. de ønsker om markedsadgang som et medlemsland måtte have indenfor for en given sektor til øvrige medlemslande. Herefter følger udvekslingen af tilbud, det vil sige den markedsadgang, som landene mener at kunne give efter at have studeret de modtagne krav. Når medlemmerne har fremlagt både krav og tilbud, går de egentlige forhandlinger i gang, og forhandlingerne fortsætter så i princippet til den samlede pakke er på plads (the single undertaking).
Til illustration har Europaudvalget eksempelvis til fortrolig underretning modtaget "Kommissionens forslag til EU's tilbud til tredjelande om øget adgang til EU's marked for tjenesteydelser" (Alm.del (2002-2003) – bilag 579 af 7. februar 2003). Det pågældende bilag er på små 101 sider.
- Afsluttende bemærkninger
Yderligere oplysninger om Doha-udviklingsrunden kan findes på WTO's hjemmeside www.wto.org. Folketingets forhandlinger om WTO kan findes på Folketingets hjemmeside, www.ft.dk. Regeringens seneste halvårlige orientering om WTO (2. halvår 2002) er omdelt som alm. del (2002-2003) bilag 108. Dokumenter nævnt i nærværende notat kan også rekvireres ved henvendelse til undertegnede (ftchdu@ft.dk – lok 3611).
Med venlig hilsen
Christian Dubois