Resumé af konference i Oslo 4/9 om Nordiske Perspektiver på Europas Fremtid

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

samt de danske medlemmer af Konventet

Det norske udenrigsministerium holdt den 4. september en heldagskonference i Oslo med titlen "Nordiske perspektiver på Europas fremtid". Udenrigsminister Jan Petersen sagde i sin åbningstale, at den norske regering ønsker at fremme Europadebatten i Norge, selv om partierne i samlingsregeringen er blevet enige om ikke at tage spørgsmålet om norsk medlemskab af EU op i denne regeringsperiode. Henning Christophersen fremhævede, at der i forbindelse med de hidtidige regeringskonferencer har været en indre sammenhæng mellem de institutionelle ændringer og de politikændringer, man ønskede gennemført, og kommenterede de tre substansemner, man beskæftiger sig med på Konventet: ØMU'en, 3. søjle og det udenrigspolitiske samarbejde. Han forudså, at slutproduktet vil blive en grundtaktat plus nogle guidelines for substanskapitlerne i traktaten. Han mente ikke, man ville foreslå en forfatning for et føderalt Europa, hvis man ved føderalt forstod centralistisk. Den tidligere svenske statsminister Carl Bildt anlagde de store historiske perspektiver og beskrev den europæiske udvikling fra mordet i Sarajevo i 1914 til et forenet Europa i 2014. Professor Teija Tiilikainen, som er den finske regerings repræsentant i Konventet, mente ikke, man kunne kalde det, der kom ud af Konventets arbejde, en grundlov, idet det stadig vil være medlemsstaterne, der er de suveræne indehavere af magt, som de aftaler at overdrage dele af til Unionen. I paneldebatten om EU's fremtid mente Niels Helveg Petersen, det var nødvendigt at forenkle trakaterne, men troede, man ville nøjes med at henvise til charteret om grundlæggende rettigheder. Peter Skaarup advarede mod at gå for langt mht. integrationen og foretrak et rent praktisk samarbejde – ikke et ægteskab, men et bofællesskab. Sören Lekberg fra Sverige slog til lyd for, at de nationale parlamenter kontrollerede regeringerne, som han opfattede som repræsentanter for parlamenterne, mens Kimmo Kiljunen fra Finland gerne ville være med til at skabe et nyt, overnationalt Europa.

Det norske udenrigsministerium havde – i samarbejde med de nordiske landes ambassader i Oslo – arrangeret en konference om "Nordiske Perspektiver på Europas Fremtid". Der var over 200 deltagere til heldagskonferencen, som fandt sted den 4. september 2002. Nedenfor er gengivet nogle af de hovedsynspunkter, der kom frem, idet vægten er lagt på de perspektiver, som er relevante for arbejdet i Det Europæiske Konvent.

Den norske udenrigsminister Jan Petersen henviste i sin åbningstale til, at det var en del af den aftale, som danner grundlaget for den nuværende norske koalitionsregering, at man ikke ville tage spørgsmålet om norsk medlemskab af Den Europæiske Union op i denne regeringsperiode. Alligevel ønskede regeringen at fremme Europadebatten i Norge. Det var baggrunden for, at man havde indkaldt til konferencen.

Udenrigsministeren kom også ind på, om Det Europæiske Konvent kunne sammenlignes med Philadelphia-konventet, som udarbejdede den amerikanske forfatning, og Eidsvoll-forsamlingen, som skabte den norske grundlov. Han pegede på, at formelt set har Det Europæiske Konvent ikke så store beføjelser, idet det højst kan komme med et udkast til en forfatningstraktat, som stats- og regeringscheferne på regeringskonferencen står frit overfor.

Medlem af Konventets Præsidium og tidligere medlem af Europa-Kommissionen Henning Christophersen ridsede i det første af hovedindlæggene nogle af de helt centrale problemstillinger i Konventets arbejde op. Han tog udgangspunkt i et karakteristisk træk i EU's udvikling, nemlig at udvidelserne i dybden (nye arbejdsområder og nye opgaver) gik hånd i hånd med udvidelserne i bredden (flere medlemmer), og at der var en indre sammenhæng mellem de institutionelle ændringer og de politikændringer, som var blevet gennemført ved de hidtidige traktatrevisioner. Som et eksempel nævnte han, at det ikke var tilfældigt, at Storbritannien og Danmark først kom med i EF, da den fælles landbrugspolitik var fastlagt. På samme måde er det ikke tilfældigt, at optagelsen af de mange nye medlemslande først sker efter at de nuværende medlemslande på en regeringskonference i 2004 har fastlagt nye spilleregler for samarbejdet. Henning Christophersen pegede på, at resultatet af de to mest succesrige regeringskonferencen – som førte til fællesakten fra Luxembourg og Maastrichttraktaten – blev de institutionelle ændringer drevet frem af de politiske udviklinger, som man ønskede fremmet og traktatfæstet. Derfor var disse to regeringskonferencer ikke et nulsumsspil. I den forbindelse gav Christophersen udtryk for den opfattelse, at en bred dagsorden giver bedre mulighed for, at alle kan få noget med hjem, samtidig med at de giver indrømmelser. Som et eksempel nævnte han, at Margaret Thatcher i sin tid gik med til flere flertalsafgørelser til gengæld for at få gennemført det indre marked.

Henning Christophersen karakteriserede det nuværende traktatgrundlag som en hybrid, idet der er tale om en blanding af forfatningselementer, politikemner og gennemførelses- og overgangsbestemmelser. Han fremhævede, at i modsætning til de traditionelle regeringskonferencer tager arbejdet i Konventet ikke udgangspunkt i nationale interesser. Hidtil har debatten været meget fri, idet man har befundet sig i en lyttefase, men i løbet af efteråret vil Konventets Præsidium på baggrund af de hidtidige drøftelser, resultatet fra arbejdsgrupperne og de skriftlige oplæg, der kommer fra konventsmedlemmerne, fremlægge sit oplæg til, hvad man mener at arbejdet skal ende med.

Henning Christophersen opdelte de problemstillinger, man arbejder med i Konventet, i tre substansemner: ØMU'en, 3. søjle og FUSP. I forbindelse med drøftelsen af fremtiden for den Økonomiske og Monetære Union skal man tage stilling til, om der skal være et særligt ministerråd for euro-koordinationen. I øjeblikket har man den situation, at forhandlerne fra Storbritannien, Danmark og Sverige sidder uden for det lokale, hvor eurolandene drøfter den økonomiske politik, og først bliver kaldt ind, når beslutningerne er truffet. Men den situation vil ændre sig, når eurolandene ikke automatisk har kvalificeret flertal i økofinrådet. Med hensyn til 3. søjle drejer det sig om at få gennemført en kommunitarisering, således at man f.eks. kan få en fælles købelov og kontraktlovgivning. I øjeblikket er udenrigs- og sikkerhedspolitikken et prærogativ for regeringerne (Det Udenrigspolitiske Nævn skal blot høres). Henning Christophersen mente ikke, der her ville blive tale om en kommunitarisering, således at Kommissionen fik den rolle, den spiller i 1. søjle, men udkastede den tanke, at den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kunne blive et prærogativ for Ministerrådet, altså noget som det generelle råd af udenrigsministre traf beslutning om.

Hvordan bliver så slutproduktet af konventsarbejdet? spurgte Henning Christophersen. Han opstillede her tre scenarier:

Det første scenarie lever ikke op til ambitionsniveauet blandt konventsmedlemmerne, det andet opfylder ikke mandatet fra Laeken. Derfor troede Henning Christophersen mest på det tredje scenarie, idet han gjorde opmærksom på, at Konventet hverken havde juridisk kapacitet eller tid nok til at udarbejde både en grundtraktat og detaljerede traktattekster på alle politikområder.

Henning Christophersen pegede på de betydelige usikkerhedsfaktorer, der kan få betydning for resultatet:

I forbindelse med de to sidstnævnte problemstillinger nævnte Henning Christophersen, at som det fungerer i øjeblikket, er det for tilfældigt, hvad stats- og regeringscheferne beskæftiger sig med, og forberedelserne er for dårlige. Men hvis man udstyrer Det Europæiske Råd med et stort bureaukrati, kan det komme til at true Kommissionens forslagsmonopol.

Mht. tidsperspektivet regnede Henning Christophersen med, at man ville blive færdige i sommeren 2003, senest september 2003. Så kunne Berlusconi åbne regeringskonferencen i Rom i december 2003, og den ville kunne afsluttes i sommeren 2004.

I den efterfølgende diskussion blev der bl.a. stillet spørgsmålet: Kan man forestille sig, at Konventet ender med en forfatning for et føderalt Europa? Det svarede Henning Christophersen nej til, hvis man ved føderalt forstå et centralistisk system. Men han gjorde opmærksom på, at "føderalt" opfattes forskelligt. I Tyskland synes man, det er glimrende med et føderalt Europa, idet det betyder, "at de ikke skal bestemme det hele i Bruxelles". I Danmark tager man afstand fra et føderalt Europa, idet man er bange for, at det vil betyde, at "de vil bestemme det hele i Bruxelles". Henning Christophersen opfattede ordene sådan, at et føderalistisk system tager sit udgangspunkt i det centrale, og nævnte som eksempler, at forfatningerne i USA og Tyskland delegerer kompetence til delstaterne. I en konføderal struktur, som man kender den i EU, er det enkeltstaterne, der giver kompetence til fællesskabet.

På et spørgsmål om, hvad de nationale parlamenters rolle kunne blive, nævnte Henning Christophersen muligheden af, at de udpegede et kongreslignende organ, som f.eks. kunne udnævne Kommissionens formand.

Den tidligere svenske statsminister Carl Bildt anlagde det store historiske perspektiv og beskrev perioden fra 1914 med mordet i Sarajevo til 1989 med murens fald som et mørkt kapitel i Europas historie. I den periode havde Europa eksporteret to verdenskrige og to totalitære regimer. Berlinmuren delte ikke alene en by og et land, men også et kontinent. Han så det, man nu var i færd med, som et forsøg på at genforene Europa, og sagde, at ganske vist er integration vanskeligere end militær afskrækkelse, men integration er bedre til at sikre freden.

Carl Bildt fremhævede sammenhængen mellem mødet i november i Prag, hvor man vil beslutte at udvide NATO's medlemskreds, og Det Europæiske Råds møde i København i december, hvor man forhåbentlig vil træffe beslutning om at udvide EU. Han pegede på, at med enkelte undtagelser er der tale om en sammenfaldende medlemskreds, og ser man de to institutioner under ét, er perspektivet, at man måske i 2014 vil have forenet næsten hele Europa. I den forbindelse pegede Carl Bildt på, at Tyrkiet indtager en nøglestilling i forhold til den muslimske verden. I øjeblikket er der synergi mellem NATO og EU; i fremtiden bliver der måske tale om symbiose. Carl Bildt erkendte, at opbygningen af den føderation af nationalstater kræver megen politisk energi, men han så for sig, at hvis det lykkes, kan det blive en model for den øvrige verden.

I den efterfølgende diskussion blev Carl Bildt spurgt: "Hvorfor skal Konventet lave en forfatning?" Hans svar lød: "Prøv at læse de nuværende traktater. De er komplet uforståelige for almindelige mennesker, hvilket er et demokratisk problem."

Professor Teija Tiilikainen, som er den finske regerings repræsentant i Konventet, og som deltager i den arbejdsgruppe, der drøfter at give EU status som juridisk person, trak indledningsvis nogle historiske linjer op i debatten om Europas Fremtid, som begyndte med den tyske udenrigsminister Joska Fischers oplæg i foråret 2000. Hun så EU's konstitutionaliseringsproces som et forsøg på at forenkle og rationalisere traktaterne, så borgerne kan forstå dem, og mente, Konventets arbejde kunne resultere i en grundtaktat, som minder om medlemsstaternes grundlove, samt en almindelig traktat, som indeholdt de mere politiske målsætninger og politikker på konkrete områder. Hun pegede på, at en grundlov for Europa har både en juridisk og en politisk dimension, men beskæftigede sig som forfatningsjurist især med det juridiske.

Teija Tiilikainen opstillede en spidsfindig juridisk sondring mellem en grundlov og en konstitution og definerede (i overensstemmelse med tysk forfatningsretlig tradition) en grundlov som den grundlæggende lov for en stat, som giver staten ny magt, altså legitimerer konkret lovgivning, mens hun opfattede konstitution som et mere alment begreb, som ikke kun finder anvendelse i stater og internationale samarbejdsorganisationer (med ILO og EU som eksempler), men også i idrætsklubber o.lign. Professoren tilføjede, at begrebet "konstitutionalisme" i europæisk politisk tradition og historie var noget mere forpligtende, som betød, at staterne ikke var opfundet af gud, men menneskeskabte institutioner, som skulle tjene til medborgernes bedste og opfylde borgernes behov.

Teija Tiilikainen mente ikke, der var noget nyt eller revolutionerende i, at man i Konventet diskuterer en konstitution for EU, idet mange jurister mener, at allerede med Fællesakten i 1986 skabtes der en konstitution for Fællesskabet. I den forbindelse pegede hun på, at fællesskabsreglerne har forrang for national lovgivning, og at EF-forordninger er direkte bindende for borgerne.

Ifølge Teija Tiilikainen drejer den politiske dimension af en europæisk forfatning sig ikke om at overflytte kompetence til Unionen, men blot om at gøre det tydeligere for borgerne, at EU har en konstitution, og at de følgelig har visse konstitutionelle rettigheder. Hun drog her en parallel til EU-borgerskabet, som ikke indførte ret meget nyt, men gjorde det tydeligt, at traktaterne allerede indeholdt nogle rettigheder for borgerne.

Selv om EU's konstitution på nogle områder har træk til fælles med de nationale grundlove, afviste Teija Tiilikainen i sin konklusion, at der var tale om en europæisk grundlov, idet det i EU er medlemsstaterne, der er de suveræne indehavere af magt, som de aftaler at overdrage dele af til Unionen.

I den efterfølgende diskussion kom professoren ind på, at hvis man indskriver et kompetencekatalog i traktaten, er man gået ganske langt i føderal retning, men samtidig låser man systemet fast. Derfor mente hun ikke, Konventet ville gå så vidt, men blot præcisere de gældende regler og understrege, at man bør blive bedre til at sørge for, at subsidiaritetsprincippet – som er et politisk princip – overholdes. Hun var positiv over for ideen om at indskrive charteret for grundlæggende rettigheder i traktaten, selv om hun erkendte, at det ikke skabte nye rettigheder, men blot tydeliggjorde de gældende rettigheder.

Paneldebat: "EU's fremtid. Nordiske og europæiske perspektiver"

Ordstyreren på konferencen, den norske statssekretær Kim TRAAVIK, opstillede nogle emner, som de inviterede oplægsholdere fra Danmark, Finland, Sverige og Island samt Norge blev bedt om at forholde sig til, nemlig:

Niels Helveg PETERSEN (Det Radikale Venstre, Danmark) tog Carl Bildts sammenkædning af NATO´s udvidelse og EU's udvidelse op og så begge dele som et led i bestræbelserne på at hele sårene efter den kolde krig og få Europa til at vokse organisk sammen. Han ville betegne det som en europæisk skandale, hvis det lykkes at udvide NATO, men ikke lykkes mht. EU, idet det ville bekræfte indtrykket fra Balkan af, at Europa kun kan enes, når amerikanerne sidder for bordenden. Det lægger et uhørt stærkt pres på topmødet i København til december for at nå til principiel enighed om EU's udvidelse.

Niels Helveg Petersen pegede på, at integrationen i Unionen "i virkeligheden" vil fortsætte, uanset hvad Konventet når frem til. Spørgsmålet er, hvor hurtigt man kan blive enige om at følge med på det politiske niveau. Han pointerede, at Konventet kun er første skridt. Derefter følger en regeringskonference, og erfaringen viser, at stats- og regeringscheferne føler sig ret frit stillet, når de sidder og forhandler bag lukkede døre. De er i hvert fald ikke bundet af, hvad Konventet når frem til. Derfor bliver det meget vigtigt, om det, man når frem til, er noget, der har tilslutning i hovedstæderne. I den forbindelse skal man være opmærksom på, at det ikke er sikkert, alle regeringsrepræsentanterne i Konventet "tegner firmaet" eller vil forpligte sig i drøftelserne.

Niels Helveg Petersen mente, det var nødvendigt at forenkle traktaterne og skabe større klarhed, idet de 5 traktatændringer, man havde gennemført i løbet af en kortere årrække, havde gjort komplekset ganske uoverskueligt. Personligt hældede han til den opfattelse, at man ville ende med et forslag til en grundtraktat, bl.a. ud fra det argument, at det er usundt ustandseligt at ændre grundloven. Storbritannien kunne se det som en mulighed for at få fastslået, at det er nationalstaterne, der er de grundlæggende byggesten i den europæiske konstruktion.

Han mente ikke, Kommissionen ville få mere at skulle have sagt på de "nye" politikområder: euroen, forsvarsdimensionen, udenrigspolitik mv. – snarere tværtimod, idet stats- og regeringscheferne ønsker at træffe de store beslutninger selv.

Mht. inkorporering af charteret for grundlæggende rettigheder i traktaten gennemgik Niels Helveg Petersen de drøftelser, der havde været herom i den arbejdsgruppe, han sidder i. Han redegjorde for, at nogle i arbejdsgruppen går ind for at indskrive charteret i Traktaten, men for sit eget vedkommende anså han det for mest sandsynligt, at man vil nøjes med i den kommende traktat at henviste til principperne i charteret, således at det på den måde kunne få betydning for retsdannelsen i EU. I den efterfølgende diskussion sagde en norsk spørger, at charteret er udformet som et juridisk dokument. Det var Niels Helveg Petersen ikke enig i og tilføjede, at hvis det havde haft karakter af et juridisk bindende dokument, var stats- og regeringscheferne aldrig gået med til det.

På et spørgsmål om, hvorvidt der er nogle fælles nordiske holdninger i Konventet, pegede Niels Helveg Petersen på, at der er et fælles ønske om at beskytte de små staters interesser.