Dokumenter
Hvidbog om styreformer i EU, høringsnotat
Europaudvalget (2. samling)
(Info-note I 121)
(Offentligt)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
Kommissionens hvidbog
om nye styreformer i EU
Høring den 3. maj 2002 kl. 13-15 i Folketinget
Kommissionen har i august 2001 fremlagt en hvidbog med titlen "Nye styreformer i EU". Høringsfristen er fastlagt til den 31. marts 2002.
Baggrund for hvidbogen
Det er Kommissionens synspunkt, at den europæiske integration har skabt stabilitet, fred og økonomisk velstand. Men på trods af Unionens resultater føler mange europæere sig alligevel fremmedgjorte over for Unionens arbejde, som det hedder i hvidbogen.
Den lave – og faldende – stemmeprocent ved valgene til Europa-Parlamentet og det irske "nej" er et af symptomerne på fremmedgørelsen. Mere konkret er der følgende problemer:
- Unionen opfattes som om den ikke kan handle effektivt når der er behov herfor (arbejdsløshed, kriminalitet, konflikter ved grænserne m.v.)
- Når Unionen faktisk gør noget, får Unionen sjældent æren herfor; og det på trods af, at stigningen i velfærden ofte skyldes europæiske snarere end nationale handlinger.
- Medlemsstaterne er ikke gode nok til at fortælle borgerne hvad Unionen gør (af positive ting). "Bruxelles" får alt for let skylden for vanskelige beslutninger, som medlemmerne sågar selv beder om.
- Borgerne kender ikke forskel på institutionerne i EU, og borgerne oplever ikke, at deres synspunkter kanaliseres tilbage til EU-institutionerne.
Kommissionen må siges at være ret åbenhjertig i sin måde at diagnosticere problemerne på. Formålet med hvidbogen er, at komme med forslag til afhjælpning af "sygdomsbilledet". Det vil sige, der skal indføres nye og bedre styreformer i Kommissionen – og i EU generelt.
En af måderne at gøre dette på er blandt andet den kommende regeringskonference og det nuværende Konvent om Europas Fremtid. Med hvidbogen håber Kommissionen imidlertid, at kunne give et selvstændigt input til debatten om den måde Kommissionen anvender sine beføjelser på.
Unionens troværdighed vil i sidste instans blive bedømt på sin evne til dels at forbedre virkningen af nationale foranstaltninger og dels til at varetage borgernes interesser mere effektivt på europæisk og globalt plan, siges det i Kommissionens hvidbog.
Formålet med hvidbogen er også at starte debatten om hvordan vi kan tilpasse EU’s styreformer og institutionerne så de bliver mere demokratiske og effektive.
Principper for gode styreformer
Til afhjælpning af problemerne opstiller Kommissionen følgende principper for såkaldte gode styreformer. Principperne skal i større eller mindre omfang være indeholdt i de ændringer, der foreslås i hvidbogen jf. nedenfor:
- Der skal mere åbenhed til i institutionerne, så borgerne kan se hvad der foregår. Endvidere skal der bruges et sprog, der er forståeligt for borgerne.
- Større deltagelse fra borgere, politikere, institutioner m.v. er nødvendigt i hele det politiske forløb for at sikre kvaliteten af EU’s beslutninger.
- Klarere rollefordeling og ansvarsfordeling er nødvendig, så man kan se forskel på lovgivningsprocessen og de administrative procedurer.
- Større effektivitet er nødvendig, så de forskellige politikker kan iværksættes på rette tid og på grundlag af klare målsætninger.
Og endelig
- Nye politikker og initiativer skal være sammenhængende og lette at forstå.
Når ovenstående principper anvendes i øget grad ved fremtidige foranstaltninger vil både nærheds- og proportionalitetsprincippet blive underbygget, ifølge hvidbogen.
Forslag til ændringer
Der foreslås fire hovedkategorier af ændringer.
1. Flere skal inddrages og mere åbne arbejdsgange
EU’s arbejdsgange skal gøres mere åbne ved at oplysninger herom skal fremlægges på en måde der er afpasset efter lokale behov og ikke mindst på alle officielle sprog. Det er vigtigt, hvis man vil have hele befolkningen inddraget. Bedre adgang til information og effektiv kommunikation er – som det hedder – en forudsætning for at give befolkningen en følelse af et europæisk tilhørsforhold.
Konkret vil Kommissionen i 2002 udbygge sin onlineportal, så alle kan følge de politiske forslag gennem beslutningsprocessen, og herunder alle trin i den fælles beslutningsprocedure, og især i forligsfasen.
vil Kommissionen i 2002 udbygge sin onlineportal, så alle kan følge de politiske forslag gennem beslutningsprocessen, og herunder alle trin i den fælles beslutningsprocedure, og især i forligsfasen.Flere borgere skal inddrages gennem lokalt og regionalt demokrati, og i dette spørgsmål må den nationale administration påtage sig et stort ansvar. Medlemsstaterne må indføre passende ordninger for brede løsninger, der tager højde for lokale og regionale erfaringer. EU-lovgivningen bør derfor være mere fleksibel, så der tages hensyn til regionale forhold, uden at dette gør lovgivningen unødig kompleks.
Konkret vil kommissionen i 2002 skabe en systematisk dialog med de nationale sammenslutninger af regionale og lokale myndigheder på et tidligere tidspunkt i udformningen af politikken. Endvidere vil der blive indgået målrettede kontrakter med f.eks. lokale myndigheder om gennemførelsen af EU-politikken. Regionsudvalget skal spille en større rolle. Endvidere vil Kommissionen undersøge muligheden for en mere fleksibel anvendelse af visse direktiver alt efter den lokale virkning.
vil kommissionen i 2002 skabe en systematisk dialog med de nationale sammenslutninger af regionale og lokale myndigheder på et tidligere tidspunkt i udformningen af politikken. Endvidere vil der blive indgået målrettede kontrakter med f.eks. lokale myndigheder om gennemførelsen af EU-politikken. Regionsudvalget skal spille en større rolle. Endvidere vil Kommissionen undersøge muligheden for en mere fleksibel anvendelse af visse direktiver alt efter den lokale virkning.Generelt vil Kommissionen herudover inddrage civilsamfundet mere, så borgerne bliver mere aktivt engageret i at opfylde EU’s målsætninger, som det hedder. Det Økonomiske og Social Udvalg (ØSU) skal medvirke hertil. Generelt får ØSU en langt større rolle i fremtidens EU som en slags kobling mellem EU og befolkningen.
Herudover påpeges det i hvidbogen, at der er brug for mere effektive og gennemsigtige høringer, som et led i udformningen af EU’s politikker.
, som et led i udformningen af EU’s politikker.Kommissionen udsender allerede mange hvidbøger og grønbøger, samt meddelelser, hvor borgerne m.v. opfordres til at reagere. Men Kommissionen efterlyser en stærkere hørings- og dialogstruktur, der bl.a. i højere grad inddrager de nationale parlamenter og deres europaudvalg.
Konkret vil Kommissionen udarbejde såkaldte minimumsstandarder for høringer og offentliggøre dem i en adfærdskodeks, der fastslår hvem der skal høres og med angivelse af høringstemaet. Medlemsstaterne bør undersøge, hvordan de kan forbedre deres høringer i forbindelse med EU-politikken.
vil Kommissionen udarbejde såkaldte minimumsstandarder for høringer og offentliggøre dem i en adfærdskodeks, der fastslår hvem der skal høres og med angivelse af høringstemaet. Medlemsstaterne bør undersøge, hvordan de kan forbedre deres høringer i forbindelse med EU-politikken.Herudover vil Kommissionen også udbygge sit forhold til vigtige netværk i samfundet.
2. Bedre politikker, bedre regulering og bedre resultater
Under denne hovedkategori af ændringer er man formodentlig kommet ind i kernen af ændringsforslagene.
Det siges i hvidbogen, at EU’s politikker og lovgivninger bliver mere og mere komplekse og med mange unødige detaljer. De mange detaljer gør det vanskeligt at gennemføre EU-lovgivningen i medlemsstaterne. Det svækker tilliden til EU-institutionerne.
Hertil kommer, at EU benytter sig af et uigennemsigtigt system af ekspertudvalg, der gør det uklart for befolkningen hvem der bestemmer; eksperterne eller politikerne.
Den senere tids fødevarekriser (og herunder kogalskabskrisen) er et godt eksempel herpå.
Konkret vil Kommissionen snarest offentliggøre retningslinjer for indsamling og brug af ekspertrådgivning. Eksperternes råd skal offentliggøres.
vil Kommissionen snarest offentliggøre retningslinjer for indsamling og brug af ekspertrådgivning. Eksperternes råd skal offentliggøres.Vedrørende selve EU-lovgivningen eller EU-reguleringen mere generelt skal Kommissionen konstant være opmærksom på at forbedre kvaliteten, effektiviteten og enkelheden i sine bestemmelser. Det kræver, at
- EU-lovgivning m.v. først udarbejdes på grundlag af en effektiv analyse af, om der egentlig er behov for lovgivningen.
- Det rette reguleringsinstrument anvendes. Det bør overvejes grundigt, hvornår forordninger skal bruges, og der bør i stigende grad anvendes rammedirektiver. De tekniske detaljer bør udfyldes af den udøvende myndighed.
- Herudover bør man i højere grad anvende samregulering, dvs. at EU fastlægger den overordnede ramme, der så udfyldes af private eller andre institutioner.
- Endelig slås der lyd for, at anvende den åbne koordinationsmetode noget mere
Generelt bør selve lovgivningsprocessen fremskyndes, så den tid der kræves for at vedtage lovgivning minimeres. Én behandling (eller læsning) i Parlamentet og Rådet bør være tilstrækkeligt i mange tilfælde.
Desuden er der behov for en omfattende forenkling af de nugældende EU-regler. EU-lovteksterne skal omorganiseres og overflødige bestemmelser fjernes.
Kommissionen vil fremover satse på oprettelsen af selvstyrende regulerende organer inden for veldefinerede områder. Det Europæiske Miljøagentur er et eksempel herpå. Hensigten er at give disse organer bemyndigelser til at træffe individuelle beslutninger om anvendelse af EU-lovgivningen.
Desuden skal det gøres lettere for borgerne at klage over EU-forhold. EU-ombudsmanden og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragende bør suppleres gennem oprettelsen af lignede organer i selve medlemsstaterne.
Rent konkret vil Kommissionen fremme brugen af det rette reguleringsinstrument (det mindst indgribende) og supplere med brugen af den åbne koordinationsmetode. De tekniske detaljer skal udmøntes i de såkaldte gennemførelsesforanstaltninger (komitologi). Desuden skal der gennemføres et storstilet program til revision og forenkling af gældende EU-lovgivning. Der skal fastlægges kriterier for oprettelse af regulerende organer. Desuden skal der oprettes et "netværk af EU-ombudsmænd".
3. EU’s bidrag til global styring
Det siges i hvidbogen, at forslagene er udarbejdet på baggrund af udvidelsen; men samtidig kan forslagene også bruges som et bidrag til den globale styring!
Men først skal reformerne gennemføres på "hjemmefronten"; herefter følger så mulighederne for forbedringer på internationalt plan.
Rent konkret vil Kommissionen forbedre dialogen med alle "aktører" i tredjelande ved udarbejdelsen af politikker med international dimension. Der skal også bruges nye værktøjer på globalt plan og Kommissionen vil fremme en debat om, hvordan man kan reformere og "åbne" arbejdet i de internationale organisationer.
vil Kommissionen forbedre dialogen med alle "aktører" i tredjelande ved udarbejdelsen af politikker med international dimension. Der skal også bruges nye værktøjer på globalt plan og Kommissionen vil fremme en debat om, hvordan man kan reformere og "åbne" arbejdet i de internationale organisationer.4. Nyt fokus for politikker og institutioner
Det er hvidbogens opfattelse, at hvis der skal skabes en større tilknytning mellem EU og borgerne, må der udstikkes klare politikker og målsætninger for EU’s udvikling. Folk har behov for en bedre forståelse af det politiske projekt, der ligger til grund for EU, som det hedder.
Det er ingen let opgave.
I første omgang betyder det, at EU i højere grad må identificere sine langsigtede mål. Man skal endvidere vogte sig for, at der ikke anvendes kortsigtede løsninger på langsigtede mål.
Det foreslås således, at Det Europæiske Råd skal spille en rolle ved udformningen af EU’s strategiske mål. Det Europæiske Råd skal ikke bruges til at løse konkrete beslutninger; disse skal overlades til Råd, Parlament og Kommissionen.
Kommissionen skal her koncentrere sig om at varetage sin initiativforpligtelse og gennemførelse af politikken. Hermed fås en klar opdeling af institutionerne efter opgavevaretagelse.
De nationale parlamenter og Europa-Parlamentet har begge en rolle at spille med hensyn til aktivt at stimulere debatten om EU’s fremtid og politikker. Kommissionen så meget gerne offentlige debatter om EU’s politikker organiseret i fællesskab af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter.
Kommissionen så meget gerne offentlige debatter om EU’s politikker organiseret i fællesskab af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter.Endelig vil Kommissionen gerne af med det komplicerede system af forvaltningsudvalg og forskriftsudvalg (komitologi), men erkender, at det rører ved et ømtåleligt spørgsmål om magtbalancen mellem institutionerne. Det betyder blot, at kompetencen til at vedtage gennemførelsesbestemmelser i højere grad skal kunne varetages af Kommissionen alene – uden de to nævnte udvalgstypers indgriben.
Konkret vil Kommissionen foreslå, at der på næste regeringskonference sker en præcisering af Kommissionens ansvar som udøvende myndighed (dvs. at Kommissionen får tillagt flere gennemførelsesbeføjelser). Det Europæiske Råd skal fokusere mere på strategiske målsætninger. Endelig foreslår Kommissionen, at Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter spiller en central rolle i den offentlige debat om det fremt idige EU.
vil Kommissionen foreslå, at der på næste regeringskonference sker en præcisering af Kommissionens ansvar som udøvende myndighed (dvs. at Kommissionen får tillagt flere gennemførelsesbeføjelser). Det Europæiske Råd skal fokusere mere på strategiske målsætninger. Endelig foreslår Kommissionen, at Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter spiller en central rolle i den offentlige debat om det fremt idige EU../. Som bilag er vedlagt Kommissionens egen opsummering af hvidbogens forslag (2 sider, bilag 2).
Afsluttende bemærkninger
Som nævnt indledningsvist er Kommissionen ret åbenhjertig med hensyn til at erkende problemerne vedrørende borgernes (manglende) indblik i og forståelse for EU og dets politikker.
Ifølge en nylig offentliggjort meningsmåling om hvilke områder EU skal prioritere, tyder meget på, at borgerne i EU har andre prioriteter end EU. Således prioriteres udvidelsen og reformer af EU’s institutioner lavest.
I dele af pressen vurderes meningsmålingen således, at borgerne prioriterer
./. omvendt af EU. Der vedlægges en artikel fra Politiken den 16. april 2002 (bilag 3). Meningsmålingen er meget aktuel i forhold til Kommissionens hvidbog.
I selve hvidbogen stilles der ingen egentlige spørgsmål, man forventer høringsdeltagerne diskuterer. Men under høringen kan man da godt diskutere følgende (forslag til diskussionsemner):
- I lyset af de store problemer der er med den folkelige forståelse – ifølge hvidbogens eget udsagn – er Kommissionens løsningsforslag så for teoretiske? Hvilke midler er egentlig egnede til at skabe folkelig forståelse?
- Hvis lovgivningstakten blev sat ned til det halve, ville det så være et middel til at skabe folkelig forståelse?
- Er det bedste middel til folkelig forståelse eller indblik i EU ikke, at der oprettes flere EU-informationscentre i de nationale parlamenter (jævnfør Folketingets EU-Oplysning)?
- Er det realistisk at forestille sig, at Det Europæiske Råd alene skal beskæftige sig med strategiske målsætninger og ikke med at løse enkeltspørgsmål, der er gået i hårdknude i Ministerrådet?
Andre spørgsmål kan selvfølgelig også tænkes.
Med venlig hilsen
Niels Hoffmeyer