Dokumenter
Forhindrer grundloven Danmarks deltagelse i et EU med fordeling af kompetencer?
Europaudvalget (2. samling)
(Info-note I 109)
(Offentligt)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere samt de danske repræsentanter i Konventet
Forhindrer grundloven Danmarks deltagelse i et EU med fordeling af kompetencer?
Som optakt til det kommende møde i konventet den 15. – 16. april 2002 har konventets præsidium udsendt et kort diskussionsoplæg med fire spørgsmål, som kan danne udgangspunkt for drøftelserne på det nævnte møde (CONV 16/02, vedlagt som bilag 1). Et af spørgsmålene (spørgsmål c) vedrører fordelingen af kompetencer mellem medlemsstater og EU, og her anmodes konventsmedlemmerne bl nærmere at overveje, hvorvidt det i EU’s traktater udtrykkeligt bør fastsættes, hvilke beføjelser der tilkommer EU, og hvilke der er forbeholdt medlemsstaterne alene.
I dag bygger EU-samarbejdet på princippet om tildelte kompetencer, jf. EF-traktatens artikel 5 (se nærmere nedenfor). Udgangspunktet er således, at lovgivningskompetencen tilhører medlemsstaterne, undtagen på de områder, hvor disse har tildelt EU kompetencen i henhold til traktaterne.
Flere jurister og andre sagkyndige har på det seneste påpeget i den offentlige debat, at Grundloven fra 1953 (herunder særligt § 20) efter deres opfattelse reelt står i vejen for, at EU kan udvikle sig ret meget mere end i dag. Udviklingen vil efter nogles opfattelse måske ligefrem føre til, at Danmark må forlade fremtidens udbyggede EU, hvis det bliver udbygget i retningen af en føderation af stater, som det diskuteres meget indgående i øjeb likket bl.a. i Konventet om Europas Fremtid.
./. Som eksempel kan der henvises til vedlagte artikel fra Weekend-avisen af 1.-7. marts 2001: "Forbundsstat forude!" (vedlagt som bilag 2). Her gør professor dr. jur. Henning Koch sig til talsmand for, at den nye grundtraktat, der efter planen skal vedtages på den kommende regeringskonference i 2004, af flere grunde risikerer at kollidere med grundloven, herunder hvis den kommer til at indeholde en kompetencefordeling mellem EU og den enkelte medlems stat.
Denne note søger at belyse spørgsmålet nærmere ved først at redegøre kort for den eksisterende "kompetencefordeling" mellem EU og medlemsstaterne som den kommer til udtryk i EU’s traktatgrundlag. Dernæst gennemgås summarisk de herskende synspunkter i den statsretlige teori om rækkevidden af den overladelse af beføjelser, som grundlovens § 20 giver mulighed for.
./. Til "inspiration" vedlægges endelig som bilag 4 nogle sider fra Dansk Metals hjemmeside om et forslag til en ny § 20 samt hvilke overvejelser, der ligger bag, udarbejdet af professor Henning Koch og professor Hjalte Rasmussen, som de bl.a. fremlagde ved Dansk Metals Grundlovskonference den 22. august 2001.
Diskussionen af "Fremtidens Europa" og indholdet af en eventuel ny traktat er kun i sin vorden, og der foreligger endnu ikke noget udkast til en traktattekst om en eventuel kompetencefordeling. Spørgsmålet om kompetencekataloget må endvidere undersøges noget nærmere af de statsretskyndige, når der foreligger konkrete tekstforslag. Derfor forsøger denne note heller ikke at komme med nogen endegyldig konklusion på, hvorvidt en kompetencefordeling er mulig uden at være i strid med den danske grundlov. Notens hensigt er i stedet at orientere konventsmedlemmerne og andre interesserede om problematikken og de grundlæggende præmisser for at hjælpe diskussionen og en stillingtagen til dette vigtige spørgsmål på vej.
EU’s eksisterende kompetencer
EF-traktaten bygger som nævnt ovenfor på et princip om tildelte kompetencer, jf. artikel 5, hvorefter EF kun har de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt det ved traktaterne. På de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, er Fællesskabet efter samme artikel endvidere underlagt nærhedsprincippet, hvorefter EF kun kan lovgive, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstr&ae lig;kkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan gennemføres på fællesskabsplan. Endelig anføres det i artikel 5, at Fællesskabet kun handler i det omfang, det er nødvendigt for at nå traktatens mål (proportionalitetsprincippet).
EU’s kompetencer defineres i traktaterne på forskellig vis. Lovgivningskompetencen var i de oprindelige traktater generelt tillagt EF på grundlag af de mål, der skulle nås og midlerne til at nå disse mål (se f.eks. EF-traktatens artikel 2 og 3 om oprettelse af et fælles indre marked og en økonomisk og monetær union). Ved senere traktatændringer er denne metode på visse områder blevet erstattet af en mere præcis fastl&ael lse af, hvilke foranstaltninger der skal iværksættes af Fællesskabet, og i visse tilfælde er disse ledsaget af specifikke undtagelser for kompetencen.
EU har i dag tre forskellige slags kompetencer:
- Enekompetencer, hvor alene EU har kompetence til at vedtage lovgivningsbestemmelser (den fælles handelspolitik, herunder det indre marked, den monetære politik for de tolv lande, der deltager i den fælles mønt, samt havets biologiske ressourcer i de områder, der er omfattet af traktaten).
- Konkurrerende (eller delte) kompetencer, som EU deler med medlemslandene. Medlemslandene bevarer lovgivningskompetencen, så længe EU ikke har lovgivet inden for det pågældende område. Desuden er EU’s lovgivningskompetence inden for disse områder undergivet nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De fleste af EU’s kompetencer er delte kompetencer. Som eksempel kan nævnes landbrug og fiskeri, fri bevægelighed for varer, kap skraft og tjenesteydelser, sundhed, miljø, forbrugerbeskyttelse, visum, asyl og indvandring, udenrigspolitik og politisamarbejde.
- Komplementære kompetencer, hvor EU’s kompetence begrænser sig til at
supplere eller støtte medlemsstaternes egen indsats eller til at vedtage
tilskyndelses- eller koordinationsforanstaltninger (f.eks.
"Lissabon-processen"). Lovgivningskompetencen ligger hovedsageligt hos
medlemsstaterne. Som eksempel på sådanne områder kan nævnes økonomisk politik,
uddannelse, kultur, industripolitik, det sociale område, forskning og forsvar.
/UL>
Udenfor falder de områder, hvor kompetencen alene tilfalder medlemsstaterne, og traktaterne enten udtrykkeligt udelukker at EU’s institutioner har nogen kompetence eller ligefrem anerkender medlemsstaternes enekompetence (se f.eks. artikel 137, stk. 6 i EF-traktaten, hvor lønforhold, organisationsret, strejkeret og ret til lockout udtrykkeligt er undtaget fra samarbejdet om arbejdsmarkedets forhold). Andre steder forbyder traktaterne ligefrem EU’s institutioner at lovgive gle områder, ligesom der også er områder, der slet ikke nævnt i traktaterne, og hvor kompetencen derfor fortsat må siges at tilfalde medlemsstaterne (f.eks. støtte til religiøse samfund).
Grundlovens § 20 – overladelse af beføjelser "i nærmere bestemt omfang"
Danmarks deltagelse i EU-samarbejdet er muliggjort af grundlovens § 20, som lyder:
"Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde". (fremhævet her)
Baggrunden for at indføre § 20 ved grundlovsændringen i 1953 skal findes i den historiske situation i efterkrigsårene, hvor det var en almindelig delt opfattelse i det internationale samfund, at staterne for bl.a. at sikre freden og beskytte sig mod en ny verdenskrig måtte bringe visse ofre og visse kompensationer gennem en delvis opgivelse af deres suverænitet. Man førte tilmed diskussioner i internationale kredse om oprettelse af konkrete organisationer, der skulle kunne udøve nogle af de funktioner, som nationale forfatninger normalt tildeler de nationale myndigheder. Flere lande indførte derfor dengang lignende bestemmelser i deres forfatninger, hvilket bl.a. muliggjorde deres tiltrædelse af de Europæiske Fællesskaber.
De beføjelser, som kan overlades i henhold til § 20, skal afgrænses i "nærmere bestemt omfang", men deri ligger der ikke nogen egentlige kvalitative eller kvantitative begrænsninger for, hvilke beføjelser der kan overlades. Dog antages det, at der ikke kan ske en generel overdragelse af f.eks. "al lovgivende magt", "al dømmende magt" eller "al udøvende magt". Endvidere kan man kun overlade beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder (både den lovgivende, udøvende og dømmende magt samt udenrigspolitisk kompetence) – man kan altså ikke efter grundlovens § 20 overlade beføjelser til at fastsætte regler eller træffe afgørelser, som det ikke er muligt at fastsætte eller træffe efter grundloven. Endelig antages det i den statsretlige teori, at der stadig bør være så meget myndighed tilbage i den danske stat, giver mening at omtale den som en stat.
Den statsretlige teori beskæftiger sig derimod ikke direkte med spørgsmålet om, hvorvidt en international organisations organer kan fastlægge, hvilke kompetencer medlemsstaterne har i forhold til organisationen, altså en egentlig kompetencefordeling nedskrevet i traktatgrundlaget for den pågældende internationale organisation.
Det nærmeste man kan komme en stillingtagen til det spørgsmål er vel den hyppigt gengivne opfattelse, som også gengives i Højesterets dom af 1998, at grundlovens § 20 ikke giver mulighed for at overlade en beføjelse til en international organisation til selv at bestemme inden for et bredt defineret sagsområde eller i al almindelighed, hvad den vil regulere og hvad den ikke vil. Dommen fastslår endvidere, at de overladte beføjelser ikke kan definer es negativt, således at Danmark beholder et vist antal nærmere definerede og specielt opregnede beføjelser, mens den store, ubestemte rest overlades til den pågældende organisation.
Henning Kock fremfører i den vedlagte artikel fra Weekend-avisen, at et egentligt kompetencekatalog grundlæggende vil ændre EU’s karakter, fra at nationalstaterne "udlåner" en del af deres kompetencer til EU efter deres egen afgørelse og i henhold til den procedure, der er forskrevet i deres respektive forfatninger, til at EU fordeler den samlede mængde kompetence mellem en fælles, overnational enhed og de enkelte delelementer (med aterne) og altså derved er det organ, der tildeler (medlemsstaterne) kompetencerne.
Spørgsmålet om eventuel grundlovsstridighed afhænger dog i sidste ende af, hvordan en "kompetencefordeling" i givet fald konstrueres, og hvorvidt denne kompetencefordeling bliver "uigenkaldelig". Selvom der skulle gennemføres en kompetencefordeling i en ny EU traktat, vil Danmark i henhold til den danske grundlov og hvad der hidtil er antaget af bl.a. Forfatningskommissionen af 1946 altid kunne tilbagekalde kompetencerne igen, endda ved en almindelig lov (se ovenfor).
Den ene yderlighed – en nedskrevet uigenkaldelilg fordeling af alle kompetencer mellem EU og medlemsstaterne – vil givetvis kunne skabe problemer i forhold til bl.a. den danske grundlov (men også andre EU-lande må forudses at have forfatningsretlige problemer hermed). På den anden side vil en minimumsmodel, hvor man blot sammenskriver de nuværende fire traktater til én eller laver en ny opdeling af traktaterne i en grundtraktat og flere undertraktater, mås e problemer i forhold til grundloven, men i stedet kunne medføre, at andre problemer lades uløste. Som nævnt er det dog svært på forhånd at sige noget mere præcist herom, så længe der ikke foreligger nogle konkrete tekstforslag.
Med venlig hilsen
Nicoline Nyholm Miller