Kommissionens grønbog om handel med emissioner af drivhusgasser

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

Kommissionens Grønbog om

handel med emissioner af drivhusgasser

Høring den 25. oktober 2000

Kommissionen stiller i grønbogen følgende spørgsmål vedrørende omfanget af et fællesskabssystem til handel med emissioner:

Det er medlemsstaterne som har hovedansvaret for at opfylde Kyoto-protokollens reduktionsmål. Fællesskabet har som underskriver af og part i protokollen ansvaret for at sikre, at medlemsstaternes foranstaltninger er i overensstemmelse med traktaten, og at deres forpligtelser i forhold til protokollen indfries. Kommissionen er på den ene side bevidst om sin rolle i sikringen af EUs samlede opfyldelse af Kyoto-forpligtelserne. På den anden side er Kommissionen meget opsat på, at opfyldelsen ikke må gå ud over det indre marked og virke konkurrenceforvridende ved blandt andet at medvirke til uretmæssig statsstøtte.

Kommissionens beregninger viser som omtalt ovenfor, at handel med emissioner blandt energiproducenter og energitunge sektorer på fællesskabsplan kan nedbringe omkostningerne ved opfyldelse af EU's Kyoto-forpligtelser med ca. 20% eller ca. {{X80}} 1,7 mia. (lidt over 12,5 mia. kr.) om året i 2010 sammenlignet med separate ordninger i medlemsstaterne, hvor der ikke er mulighed for handel på tværs af grænserne. Det er ifølge grønbogen med til øg heden for, at medlemsstaterne og derved EU kan overholde deres reduktionsforpligtelser.

Kommissionen anbefaler på den baggrund indførelsen af sammenhængende, koordinerede rammer for indførelsen af handel med emissioner, som dækker alle medlemsstater, frem for en række ukoordinerede nationale handelsordninger. Fordelene ved en fællesskabsordning er ifølge grønbogen:

Et system for handel med emissioner inden for Fællesskabet ville i henhold til Kyoto-systemet skulle betragtes som en national ordning - et internt virkemiddel til opfyldelse af EUs forpligtelse - og ikke som international handel mellem medlemsstaterne. Nationale ordninger kan fortsætte efter år 2008, hvis de er forenelige med den internationale ordning efter Kyoto-protokollen. Derfor er det vigtigt, at EUs ordning fra starten udformes således, at d an udvides, både hvad angår geografiske dækning, økonomiske sektorer og gasser.

En fælles ordning for handel med emissioner, hvor man på fællesskabsplan er enedes om dækningsområdet, giver som nævnt ifølge grønbogen de bedste betingelser for lige konkurrence mellem deltagerne i de forskellige medlemsstater og sikrer endvidere maksimal gennemsigtighed og retssikkerhed for alle selskaber.

Det er imidlertid ifølge grønbogen ikke sandsynligt, at alle medlemsstater kan eller vil deltage på samme tid, så spørgsmålet om, hvordan man sikrer en synkronisering, skal også drøftes. Grønbogen anviser to muligheder:

En mulighed for et system med handel med emissioner er ifølge Kommissionen at etablere en omfattende handelsordning med mange medlemsstater, alle 6 drivhusgasser samt dræn og alle emissionskilder.

For et omfattende system taler, at jo mere omfattende et system bliver, desto større bliver udsvingene mellem de enkelte selskabers overholdelsesomkostninger. Dermed bliver potentialet for at sænke de samlede omkostninger også tilsvarende større. Imod taler store administrative og tekniske problemer, f.eks. er der stor usikkerhed om udledningen af de såkaldte fluorerede gasser (menneskeskabte gasser HFC, PFC og SF₆) samt absorberingen af CO₂ i dræn.

Alternativt kan man i første omgang begrænse ordningen til store, stationære CO₂-kilder, hvor det er lettere at overvåge og styre systemet. Udledning af CO₂ udgør omkring 80% af EU's samlede drivhusgasemission, hvorfor en begrænsning til denne gasart i "forsøgsperioden" giver mening. Kommissionen anbefaler på denne baggrund, at man starter med et relativt begrænset antal økonomiske sektorer og kild r står for en stor del af den samlede CO₂-emission, og som varierer meget med hensyn til omkostninger i forbindelse med nedbringelse.

Grønbogen peger på jern- og stålproduktion, raffinering, uorganisk kemisk industri og papirindustri samt cementindustrien som en sådan hensigtsmæssig begrænsning. Afgrænsningen er baseret på direktiverne om store fyringsanlæg og integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening. Nedenstående tabel viser den andel af CO₂-emissionen, som de forskellige foreslåede industrisektorer står for:

Hvis handelen begrænses til denne gruppe, vil ordningen dække omkring 45% af EUs CO₂-emission. En eventuelt konkurrenceforvridning i forhold til mindre emissionskilder kan opvejes ved at indføre andre tilsvarende miljøpolitikker og foranstaltninger på disse sektorer samt give dem mulighed for frivilligt at gå med i handelssystemet i det omfang det er muligt.

Grønbogen stiller følgende spørgsmål om tildelingen af emissionskvoter:

Før der handles kvoter, skal disse fordeles. Vedrørende tildelingsmetoderne anviser grønbogen to muligheder:

Periodiske auktioner er ifølge grønbogen at foretrække rent teknisk, da alle selskaber får en lige og fair chance for at opnå de ønskelige tilladelser på en gennemskuelig måde. De indtægter, som det offentlige får, foreslås geninvesteret i forureningsbekæmpende foranstaltninger i overensstemmelse med princippet om, at "forureneren betaler". Desuden fører auktionsordninger til et større incitament for innova tion og udvikling af miljøteknologi.

Ved gratis tildeling må der under alle omstændigheder tages højde for, at en tildeling baseret alene på tidligere års emissioner ikke er hensigtsmæssig, da den vil belønne dem, der forurener mest på bekostning af de virksomheder, der allerede har gjort en indsats for at nedbringe emissionerne. En gratis tildelingsordning må derfor kombineres med andre kriterier, se nedenfor under pkt. C.

Det fører til spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet skal indføre den ene eller den anden metode eller overlade valget af metode til medlemsstaterne. Overlades valget til medlemsstaterne, opstår der ifølge grønbogen oplagte risici for konkurrenceforvridning, f.eks. mellem selskaber, der får tildelt deres kvoter gratis i et land og konkurrerende selskaber i et andet land, der må betale for deres.

Grønbogen lægger derfor op til en fælles ordning for alle deltagende medlemsstater baseret på auktionsmetoden. Kommissionen opregner tre muligheder for, hvordan en ordning kan udformes og hvordan ansvarsfordelingen skal være mellem medlemsstaterne og EU:

Den første mulighed er en ordning baseret på nationale ordninger, hvor fællesskabets rolle er begrænset til overvågning for at sikre at ordningerne er i overensstemmelse med EF-reglerne og registrere fremskridtene mod imødekommelse af den samlede forpligtelse.

Den anden mulighed er en totalt harmoniseret fællesskabsordning, som udtømmende udformer og regulerer alle væsentlige elementer på fællesskabsplan. Medlemsstaternes rolle er reduceret til den praktiske og konsekvente gennemførelse af ordningen med et begrænset spillerum for regulering.

Den tredje mulighed ligger midt imellem de to første og går ud på at udarbejde en fællesskabsordning, der overlader medlemsstaterne en vis valgfrihed med hensyn til, om de vil deltage, i hvilken udstrækning de vil deltage samt eventuelt valgfrihed mellem vigtigste gennemførelsesbestemmelser.

Det afgørende for indretningen af en sådan mellemløsning er ifølge grønbogen:

Enhver form for handel med emissioner inden for EF skal styrke og ikke svække de øvrige foranstaltninger. Desuden er det relevant at overveje, hvordan det sikres, at der kræves det samme af selskaber, der handler med emissioner, og selskaber, som er underlagt andre politikker og foranstaltninger.

Grønbogen stiller blandt andet følgende spørgsmål i relation til synergien med andre politikker og foranstalninger:

Af sådanne andre miljøpolitikker og foranstaltninger gennemgår grønbogen tekniske bestemmelser, miljøaftaler og energibeskatning i forhold til en fremtidig ordning om handel med emissioner.

Tekniske bestemmelser er det mest anvendte miljøpolitiske redskab i EU. Det har vist sig effektivt til at nedbringe miljøforureningen, men vedrører primært andre forurenende stoffer end CO₂. Handel med udledning af CO₂ vil derfor ikke umiddelbart berøre tekniske bestemmelser for disse andre stoffer.

En undtagelse hertil er den integrerede forebyggelse og bekæmpelse af forurening, hvis tekniske standarder er baseret på den "bedste tilgængelige teknik." Oplysninger om den bedste tilgængelige teknik kunne ifølge grønbogen udgøre et nyttigt element i forbindelse med den første tildelingsproces, navnlig hvis den foregår efter "grandfathering"-metoden. Anvendelse af den bedste tilgængelige teknik kunne udgøre et tek nisk kriterium for tildeling af emissionskvoter kombineret med målepunkter og historiske emissionsdata.

Miljøaftaler med erhvervslivet er indført både på nationalt og på fællesskabsplan. Handel med emissioner kan inkorporeres i miljøaftaler, hvor de kan være med til at sikre deres opfyldelse. Indkøb af emissionstilladelser kunne f.eks. gøre det muligt at overholde en indgået miljøaftale, hvor det ellers ville knibe - omvendt er det relevant at overveje, om "overpræstation" i forhold til en milj h;aftale skal kunne sælges på markedet.

En sektor kan endvidere anvende handel med emissioner for at sikre overholdelse inden for sektoren som helhed. Det forudsætter dog en afklaring af det enkelte selskabs ansvar over for sektoren som helhed, og arten af den miljømæssige aftale. Enten skal miljøaftalen for sektoren specificere hvert enkelt selskabs præcise forpligtelse, eller også skal det organ, der repræsenterer hele sektoren, have juridisk status, så det kan deltage i handel på vegne af den pågældende sektor.

Hvad angår energibeskatningen er der ifølge grønbogen kun sket små fremskridt på fællesskabsplan, mens denne foranstaltning anvendes i stigende grad på nationalt plan, hvor energibeskatning udover mineralsk olie nu også i stigende grad er indført over for konkurrerende energikilder som f.eks. elektricitet.

Handel med emissioner og energibeskatning kan supplere hinanden og tilsammen dække alle emissioner. Nye energiskatter kunne ifølge grønbogen i højere grad rettes mod relativt små og mobile kilder, hvor emissionerne er sværere og dyrere at overvåge, f.eks. i husholdninger og inden for transportsektoren, og i sektorer som ikke er genstand for samme internationale konkurrencepres, f.eks. rumopvarmning i industrielt og kommercielt øjemed. Handel med emissio ner kunne derimod ifølge grønbogen i højere grad omfatte de emissioner, der er knyttet til produktion af varer i sektorer, som er udsat for hård international konkurrence, se ovenfor i afsnit A.

Ordningens forhold til overholdelse og håndhævelse rejser ifølge grønbogen følgende spørgsmål:

Styrken og den miljømæssige integritet ved enhver ordning for handel med emissioner afhænger i høj grad af dens bestemmelser om overholdelse og et effektivt håndhævelsessystem. For at et system til handel med emissioner på fællesskabsplan skal kunne fungere tilfredsstillende, skal der naturligvis sikres tilstrækkelig overvågning, sporing og rapportering. Desuden skal der ifølge grønbogen være mulighed for at iværksætte visse tvangsforanstaltninger overfor selskaber, der snyder med handelen, f.eks. betragtelige bøder, der skal være væsentlige højere end omkostningerne ved at overholde forpligtelserne samt udelukkelse fra handelssystemet ved gentagen misligholdelse.

I EU udføres kontrol og håndhævelse af, om selskaberne overholdes Fællesskabets miljølovgivning, primært af medlemsstaterne. Kommissionen foreslår derfor, at medlemsstaterne også i første omgang i første instans skal have ansvaret for at kontrollere, at deres selskaber overholder bestemmelserne for handel med emissioner. Selskaberne skal kontrollere og rapportere deres faktiske emissioner til medlemsstaterne og spore de handled e tilladelser, hvorefter medlemsstaterne skal meddele disse resultater for Kommissionen.

Mens medlemsstaterne ifølge grønbogen altså skal overvåge selskaberne, skal Fællesskabet overvåge medlemsstaterne. Traktaten giver i forvejen ved den almindelige overtrædelsesprocedure Kommissionen ret og pligt til at træffe foranstaltninger over for en medlemsstat, der misligholder sine forpligtelser, og i sidste ende kan Kommissionen indbringe sagen for EF-Domstolen. Såfremt den pågældende medlemsstat ikke retter sig efte r Domstolens afgørelse, kan sidstnævnte pålægge medlemsstaten tvangsbøder.

Fællesskabet bør ifølge grønbogen endvidere fastsætte minimumsbøder for at undgå spekulation, hvor selskaber, der opererer i mere end en medlemsstat, udveksler kvoter blandt kilder i forskellige medlemsstater for at overholde reglerne i en medlemsstat med strenge straffe frem for en anden, hvor håndhævelse er svagere.

Denne note er udarbejdet i samarbejde med sekretariaterne for Europaudvalget og Miljø- og Planlægningsudvalget.

Med venlig hilsen

Nicoline Nyholm Miller