Dokumenter
Tværgående bestemmelser i EU-charter til debat i
Europaudvalget
(Info-note I 188)
(Offentligt)
_____________________________________________
REU, Alm. del - bilag 1169
(Løbenr. 24934)
UPN, FT del - bilag FT 154 (Løbenr. 24935)
Til
udvalgets medlemmer og stedfortrædere
Vigtige tværgående bestemmelser i EU-charter kom til debat i EU-konvent den 29. juni
Der var spænding til det sidste om EU-konventet som planlagt kunne gennemføre drøftelserne om de vigtige horisontale bestemmelser til EU-charteret om grundlæggende rettigheder på mødet den 29. juni. Spanien havde gjort det klart, at der ikke blev nogen drøftelse af de horisontale klausuler med spansk deltagelse, hvis ikke teksterne forelå på alle fællesskabssprog.
Det lykkedes dog Præsidiet at fremtrylle det nye udkast til de horisontale bestemmelser i alle sprogversioner umiddelbart inden forhandlingerne skulle begynde om eftermiddagen.
Drøftelserne kunne derefter indledes.
Formålet med charterets horisontale bestemmelser er bl.a. at fastlægge, hvem charteret gælder for, dets relation til eksisterende grundrettighedsinstrumenter såsom Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) samt indføre begrænsninger af charterets grundlæggende rettigheder, der hvor det er nødvendigt.
Præsidiet forslår til det formål 4 horisontale artikler: 1) charterets anvendelsesområde, 2) rækkevidden af de sikrede rettigheder, 3) beskyttelsesniveau i forhold til andre internationale konventioner og 4) forbud mod misbrug af rettigheder.
Charterets anvendelsesområde
Artikel 44:
- Bestemmelserne i dette charter er under overholdelse af subsidiaritetsprincippet henvendt til den Europæiske Unions institutioner og organer samt til medlemsstaterne, dog udelukkende i forbindelse med gennemførelse af EU-retten.
- Den Europæiske Unions institutioner og organer, medlemsstaterne {{SPA}} dog udelukkende inden for fællesskabsrettens anvendelsesområde {{SPA}} og arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan respekterer de rettigheder og gennemfører de sociale principper, der er nævnt i dette charter, inden for rammerne af deres respektive beføjelser og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.
- Dette charter skaber ingen ny kompetence eller nye opgaver for Fællesskabet og Unionen og ændrer ikke de eksisterende kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne.
Charterets generelle anvendelsesområde
Formålet med den første horisontale klausul artikel 44, stk. 1 er at fastlægge det generelle anvendelsesområde for de grundlæggende rettigheder i charteret. Hvem gælder charteret for og i hvilket omfang gælder det for adressaterne? Ifølge udkastet er charteret adresseret til EU{{PU2}}s institutioner og organer samt til medlemsstaternes myndigheder, dog kun når de gennemfører EU-retten.
Dette er en ændring i forhold til Præsidiets første udkast til horisontale bestemmelser, hvor der taltes om, at charteret er henvendt til medlemsstaterne{{NEL}}"inden for EU-rettens anvendelsesområde". Flere fandt, at denne formulering ville tillægge medlemsstaterne for vidtgående forpligtelser. Bl.a. den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith, Jürgen Gnauck, der repræsenterer de tyske delstater, og den danske regering repræsen rling Olsen mente, at udtrykket "indenfor EU-rettens anvendelsesområde" bør erstattes af "udelukkende i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsretten".
De økonomiske og sociale rettigheders anvendelsesområde
Formålet med artikel 44, stk. 2 er bl.a. at præcisere, at de grundlæggende økonomiske og sociale rettigheder er rettet til EU{{PU2}}s institutioner og til medlemsstaterne og arbejdsmarkedets parter, men kun når de gennemfører fællesskabsretten.
Det foreslås også, at den økonomiske og sociale del af charteret skal opdeles i sociale rettigheder og sociale principper. Principperne vil være underlagt vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger enten i medlemsstaterne eller af EU, mens det med rettighederne er lidt mere usikkert hvilken status de har. Nogle mener, at de sociale rettigheder {{SPA}} som de klassiske - skal være individuelle og judiciable, mens andre er h visende overfor dette.
Bl.a. den franske regerings repræsentant Guy Braibant støttede Præsidiets forslag om en sådan opdeling i principper og rettigheder. Den danske regering bakkede det ligeledes op og gav samtidig udtryk for særlig tilfredshed med, at arbejdsmarkedets parter også er nævnt i artiklen. Flere medlemmer - bl.a. Lars F. Tobisson fra den svenske Rigsdag og Jürgen Gnauck fandt arbejdsmarkedets parter malplaceret i dette afsnit.
Lord Goldsmith mente, at der fortsat er visse problemer med indførelsen af sociale principper i charteret. "Vi må ikke pålægge medlemsstaternes ny forpligtelser ved at kræve, at de skal implementere de sociale principper", advarede Lord Goldsmith. "Dette udkast fra Præsidiet synes at pålægge medlemsstaternes sådanne forpligtelser til at implementere sociale principper. Jeg må derfor bede Præsidiet om at genoverveje dets for slag og finde en anden form".
Frits Korthals Altes fra den hollandske regering støttede denne kritik.
På den anden side frygtede Jürgen Meyer fra den tyske Forbundsdag, ligesom Johannes Voggenhuber fra Europa-Parlamentet, at sondringen mellem rettigheder og principper kan føre til den misforståelse, at der findes to kategorier af grundlæggende sociale rettigheder. Grundrettigheder er universelle og udelelige.
Daniel Tarschys fra den svenske regering bad på den baggrund Præsidiet om en præcisering af, hvad der er rettigheder og hvad der er principper i dette afsnit af charteret.
Guy Braibant svarede beroligende, at "principperne" ikke er løfter, men noget medlemsstaterne skal lade sig inspirere af. Han sagde samtidig, at denne horisontale bestemmelse egentligt sagtens kan undværes. "Alle de ting den siger er klare og banale. For at berolige kolleger, medlemsstater og borgerne, bør man dog fastholde den". Europa-Parlamentets næstformand i konventet Inigo Méndez de Vigo tilføjede, at det stadig er et åbent spø ;rgsmål, hvad der er sociale rettigheder og hvad der er sociale principper, og erkendte samtidig, at der er et behov for en omarbejdning af artikel 44, stk. 2.
Charteret skaber ikke ny kompetence til EU
Artikel 44 stk. 3 fastslår, at charteret ikke skaber nye kompetencer eller opgaver for EU.
Der var meget forskellige opfattelser i konventet med hensyn til behovet for denne artikel. Flere medlemmer såsom Reinhard Rack, Charlotte Cederschiöld og Elena Paciotti fra Europa-Parlamentet fandt bestemmelsen helt unødvendig og mente den bør stryges. Catherine Lalumiere fra Europa-Parlamentet talte for at slette henvisningen til EU{{PU2}}s "opgaver". Paciotti drillede tilhængerne af artiklen og rådede dem til ikke at være så frygteligt bange f rteret og beroligede dem med, at Luxembourg-Domstolen nok skal foretage de nødvendige grænsedragninger.
På den anden side stod en række talere såsom Erling Olsen, Jürgen Gnauck, Tuija Brax fra det finske parlament og Ingo Friedrich fra Europa-Parlamentet, der insisterede på, at bestemmelsen var både rigtig og nødvendig. Erling Olsen sagde, at den er vigtig for Danmark rent "konstitutionelt og i øvrigt fulgte af Køln-mandatet". Tuija Brax mente, at bestemmelsen vil tjene som beroligelse for dem, der frygter, at EU er ved at udvikle sig til e t føderalt projekt med en forfatning. Ingo Friedrich insisterede på bestemmelsen i et næsten flammende indlæg: "Hvis vi giver indtryk af, at dette charter giver EU ny kompetence, vil vi få kolossale problemer. Mange borgere frygter, at nationalstaten er ved at blive opløst som et stykke sukker i vand og alt bliver europæisk. Det skal klart understreges, at charteret ikke skaber ny kompetence".
Rækkeviden af de sikrede rettigheder
Artikel 45
- Enhver begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt af den kompetente lovgivende myndighed. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til fællesskabsformål, der tjener almenvellet, eller til andre legitime interesser, der bør respekteres i et demokratisk samfund. Substansen i disse rettighe der og friheder skal respekteres.
- Begrænsningerne af de rettigheder og friheder, der ligeledes anerkendes i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, må ikke være mere omfattende end dem, der er fastlagt i denne konvention.
- De rettigheder, der er fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, udøves under de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i denne traktat.
Formålet med denne artikel er at fastsætte en generel ramme for begrænsningerne af de grundlæggende rettigheder i charteret i én horisontal artikel.
I artiklens 1. stykke fastslås det, at begrænsninger af rettighederne altid skal fastlægges af den kompetente lovgivende myndighed, og at begrænsningerne skal være nødvendige og svarer til et fællesskabsformål, der tjener almenvellet eller et andet legitimt formål, der bør respekteres i et demokratisk samfund.
Der var ikke megen diskussion om dette stykke.
Derimod var der mere strid om artikel 45, stk. 2, der skal sikre, at man i charteret ikke fastlægger mere vidtgående begrænsninger af de grundlæggende rettigheder end dem der findes i EMRK.
Skal retspraksis fra Strasbourg-Domstolen med?
Mest uenighed syntes der at være i spørgsmålet om der i artiklen skal være en henvisning til retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg. Bl.a. Danmark, Holland og Storbritannien kræver en sådan henvisning. Også dommer Marc Fischbach fra den Europæiske Menneskeretsdomstol, der er observatør i konventet, understregede på mødet nødvendigheden af en reference til retspraksis. Han erklærede, at Menneskerettighedsd omstolen har udviklet retspraksis i 50 år og at denne er blevet en lige så vigtig del af Strasbourgsystemet som konventionen selv. Bl.a. har Strasbourg-Domstolen inden for de seneste 20 år via retspraksis inkluderet "databeskyttelse" som en grundlæggende ret, der skal beskyttes.
En stor del af konventets medlemmer er dog modstandere af en sådan henvisning til retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen. Bl.a. den franske regerings repræsentant Guy Braibant sagde, at han var sikker på, at EF-Domstolen altid vil lade sig inspirere af Menneskerettighedsdomstolens afgørelser undtagen i helt særlige tilfælde. Han så derfor ikke noget problem med ikke at have nogen henvisning til retspraksis.
Er én horisontal begrænsningsklausul tilstrækkeligt?
Et andet punkt, hvor man i konventet fortsat synes uenige, er hvordan man teknisk-juridisk bedst sikrer, at begrænsningerne i charteret ikke går videre end dem i EMRK.
Præsidiets og flertallet i konventet mener det skal gøres med en horisontal begrænsningsklausul som den foreslåede. Holland, Storbritannien, Danmark, Sverige, mv. finder denne metode utilstrækkelig. I stedet ønsker man, at begrænsningerne skal fremgå specifikt i forbindelse med hver enkelt artikel - enten i selve teksten eller i en del B.
Som den britiske regerings repræsentant Lord Goldsmith tørt og kontant erklærede: "Vi kan ikke fastlægge de nødvendige begrænsninger for alle artikler i én horisontal klausul. Lad os ikke etablere et konkurrerende system af grundlæggende rettigheder til Strasbourg-systemet. Der kan kun være én ærlig forklaring på dette udkast fra Præsidiet og det er, at man ønsker at afvige fra EMRK". Han sluttede derefter af med en krystalklar markering af den britiske regerings position: "If you wish to go down that road, I can not join you on that journey".
Beskyttelsesniveau
Artikel 46: Ingen bestemmelse i dette charter kan fortolkes som en begrænsning af eller et indgreb i de grundlæggende menneskerettigheder og frihedsrettigheder, der på deres respektive anvendelsesområder anerkendes i medlemsstaternes forfatninger, i folkeretten og i de internationale konventioner, som Unionen, Fællesskabet eller alle medlemsstaterne er parter i, herunder den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundl&a elig;ggende frihedsrettigheder.
Formålet med denne bestemmelse er at sikre, at beskyttelsesniveauet i charteret er en "minimumsstandard" for de grundlæggende rettigheder, der ikke kan blive dårligere end det, der bl.a. gælder i den Europæiske Menneskerettighedskonvention, medlemsstaternes forfatninger, folkeretten og andre internationale konventioner, som Fællesskabet, EU eller alle medlemsstater er medunderskrivere af. Nogle afviste at man kan have en henvisning til internationale aftaler indgået af EU, idet EU ikke kan indgå internationale aftaler, fordi Unionen ikke har nogen juridisk personlighed.
Diskussionen om denne artikel koncentrerede sig ligesom ved artikel 45 om forholdet til EMRK {{SPA}} og særligt til spørgsmålet om en henvisning til retspraksis fra Strasbourg-Domstolen.
Bl.a. finnerne understregede også vigtigheden af, at charteret kun fastlægger mindsteregler for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder set i forhold til medlemsstaternes forfatninger, så man nationalt kan gå videre i beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder end i charteret. Finland har lige selv vedtaget en ny forfatning.
José Barros Moura fra det portugisiske parlament og enkelte andre mente des
uden, at der bør være en henvisning til verdenserklæringen om Menneskerettighederne og FN{{PU2}}s konventioner, den europæiske socialpagt mv. Flere afviste dog en henvisning til ikke - europæiske menneskerettighedsinstrumenter.
Forbud mod misbrug af rettigheder
Artikel 47: Intet i dette charter må fortolkes, som om det medførte ret til at indlade sig på en aktivitet eller udføre en handling med sigte på at tilintetgøre de rettigheder og friheder, der er anerkendt i dette charter, eller at begrænse disse rettigheder og friheder i videre omfang, end der er hjemmel for i dette charter.
Der syntes at være enighed i konventet om denne bestemmelse, idet stort set ingen talte til den. Stilhed opfattes i konventet som samtykke til Præsidiets forslag, som de nationale parlamenters næstformand i konventet Gunnar Jansson ved flere lejligheder har udtrykt det.
Med venlig hilsen
Morten Knudsen