Grundnotat vedr. styrkelse af strafferetlige rammer til bekæmpelse af forurening fra skibe
PDF udgave (126 KB) merne af Folketingets Europaudvalg
stedfortrædere Journalnummer Kontor 400.C.2-0 EUK 22. september 2003 Til
underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Justitsministeriets
grundnotat om forslag til rammeafgørelse om styrkelse af strafferetlige rammer
til bekæmpelse af forurening fra skibe. Materialet er ligeledes sendt til
Folketingets Retsudvalg. Bilagene forefindes ikke i elektronisk form Kære
udenrigsminister. Vedlagt sender jeg et forslag til Rådets rammeafgørelse om
styrkelse af strafferetlige rammer til bekæm- pelse af forurening fra skibe
tillige med et grundnotat om forslaget. Det relaterede
forslag til direktiv om forurening fra
skibe og om indførelse af sanktioner,
herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening vedlægges til
orientering. Jeg skal anmode om, at materialet oversendes til Folketingets
Europaudvalg. Det bemærkes, at materialet ligeledes vil blive oversendt til
Folketingets Retsudvalg. Med venlig hilsen G R U N D N O T A T om forslag
til rammeafgørelse om styrkelse af strafferetlige rammer til bekæmpel- se af
forurening fra skibe 1. Baggrund På baggrund af blandt andet olietankskibet
Prestiges forlis i november 2002, der forårsagede en
miljøkatastrofe ud for Galiciens kyst, har
Kommissionen den 2. maj 2003 fremsat et forslag til rammeafgørelse om styrkelse
af strafferetlige rammer til bekæmpelse af forurening fra skibe (KOM(2003) 227
endelig) Forslaget til rammeafgørelse ledsager et forslag til direktiv om
forure- ning fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige
sanktioner, for ulovlig udtømning af forurenende stoffer fra skibe, som
Kommissionen fremsatte den 5. marts 2003 (KOM(2003) 92 endelig). De to forslag
supplerer hinanden således, at forslaget til direktiv som udgangspunkt
indeholder bestemmelser, der fastlægger, hvilke hand- linger
medlemsstaterne skal kriminalisere, mens forslaget
til ramme- afgørelse indeholder bestemmelser om de strafferetlige
sanktioner for overtrædelse af direktivets bestemmelser. Et særskilt grundnotat
om forslaget ti l direktiv udarbejdes af Miljøsty- relsen. Det
bemærkes, at Danmark sammen med et
stort flertal af medlemslande fastholder, at der ikke er
hjemmel til at fastlægge straf- feretlige sanktioner i direktivform (1. søjle).
I det omfang en nærmere analyse af direktivet måtte føre
til, at visse bestemmelser anses for
strafferetlige, er det således fra blandt andet dansk side anført, at be-
stemmelserne skal overføres til rammeafgørelsen (3. søjle). Forslaget til
rammeafgørelse bygger tillige videre på Rådets rammeaf- gørelse om strafferetlig
beskyttelse af miljøet, der blev vedtaget den 27. januar 2003, og som forpligter
medlemslandene til at drage omsorg for, at fysiske og
juridiske personer (selskaber mv.) kan
straffes for en række nærmere definerede miljøforbrydelser, og
at straffen i de alvor- ligste tilfælde skal kunne være
fri hedsberøvelse af en varighed, som kan
medføre udlevering (mindst 6 måneders fængsel). 
5 2. Indhold. Retsgrundlaget for rammeafgørelsen
er artikel 29, artikel 31, og artikel
34, stk. 2, litra b, i Traktaten om Den Europæiske Union.
Artikel 1 i forslaget til rammeafgørelse oplyser, at formålet med
rammeafgørelsen er, at supplere bestemmelserne i
direktivforslaget med egnede gennemførelsesbe-
stemmelser på det strafferetlige område. I artikel 2 henvises der til, at
definitionerne i direktivforslagets artikel 2 finder an- vendelse i
rammeafgørelsen, hvilket indebærer, at de udtømninger af forurenende stoffer
fra skibe, som rammeafgørelsen kriminaliserer,
i vidt omfang svarer til de udtømninger
som er forbudt i henhold til reglerne
i den såkaldte MARPOL- konvention (den internationale
konvention af 1973 om forebyggelse af forurening fra skibe, samt
1978-protokollen hertil, med senere ændringer). Det skal dog bemærkes, at
direktivforslaget lægger op til, at de forbud mod ulovlig udtømning (jf.
artikel 2, nr. 3), der i dag
følger af den såkaldte MARPOL- konvention, skal
udvides. Udtømning af forurenende stoffer, der sker som følge af skade på et
skib eller dets udstyr betragtes efter direktivforslaget — i modsætning til
efter MARPOL-konventionen — som en ulovlig udtømning, selv om der efter ska-
dens indtræden er blevet iagttaget alle rimelige forholdsregler, og selv om
føreren af skibet ikke har handlet forsætligt eller uagtsomt (hændeligt uheld).
Ifølge artikel 3 i udkastet til
rammeafgørelsen skal medlemsstaterne fastsætte en
række nærmere opregnede strafferetlige sa nktioner for ulovlig udtømning af
foru- renende stoffer som defineret i direktivforslaget og for deltagelse i og
tilskyndelse til sådan udtømning, hvis det sker med forsæt eller grov
uagtsomhed. Fysiske personer skal ifølge artikel 3, stk. 1, i de alvorligste
tilfælde kunne straffes med mindst 5 til 10 års fængse l for
overtrædelse af direktivets bestemmelser. Dette skal bl.a. være tilfældet, når:
a) overtrædelsen sker inden for rammerne af en kriminel organisation. b)
overtrædelserne har forårsaget dødsfald eller alvorlige personskader c)
overtrædelserne har medført alvorlige skader på vandkvaliteten d)
overtrædelserne har medført alvorlig skade på dyre- eller plantearter eller dele
af disse. Ifølge artikel 3, stk. 2, skal medlemsstaterne endvidere sikre, at
fysiske og juridiske personer (selskaber mv.) kan straffes for overtrædelser af
direktivet med bøder eller administrative afgifter på mindst: a)
1-10% af den samlede omsætning i det foregående regnskabsår eller af de sam-
lede aktiver det foregående år i de tilfælde, der ikke er de alvorligste. b)
10-20 % af den samlede omsætning i det
foregående regnskabsår eller af de samlede aktiver
det foregående år i de alvorligste tilfælde, herunder de tilfælde, der er
omfattet af artikel 3, stk. 1. 
6 Udkastets artikel 4 indeholder en
bestemmelse om straffemyndighed, hvorefter
medlemsstaterne skal have straffemyndighed i de
tilfælde, hvor direktivforslaget finder anvendelse,
hvilket ud over medlemslandenes eget
territorialfarvand tillige omfatter stræder benyttet i international
søfart og det åbne hav mv. Artikel 5 forpligter til indledning af
strafferetlige undersøgelser i havnestaten. Medlemsstaterne skal
ifølge artikel 6 træffe de nødvendige
foranstaltninger for at oprette fælles efterforskningshold i
overensstemmelse med rammeafgørelsen af 13. juni 2002 (2002/465/RIA). Artikel 7
pålægger den kompetente medlemsstat, uden ophør at indlede retsforfølg- ning i
overensstemmelse med national ret, hvis der foreligger tilstrækkelige beviser.
Artikel 8 indeholder bestemmelser om
medlemsstaternes indbyrdes samarbejde, herunder via
Eurojust, og artikel 9 indeholder en
bestemmelse om udveksling af oplysninger mellem
medlemsstaterne. Ifølge artikel 10 skal medlemsstaterne udpege operationelle
kontaktpunkter til udveksling af oplysninger,
og via Kommissionen skal de øvrige medlemsstater underrettes
om disse kontaktpunkter. Artikel 11 definerer det territoriale anvendelsesområde
for udkastet til rammeafgø- relsen, så det svarer til direktivforslagets.
Artikel 12 og 13 bestemmer, at rammeafgørelsen træder i kraft ved
offentliggørel- sen og skal være gennemført i medlemsstaterne senest den 31.
december 2004. 3. Lovgivningsmæssige og st atsfinansielle konsekvenser
Strafferammer Den centrale danske lov på området er lov om beskyttelse af
havmiljøet (jf. lovbe- kendtgørelse nr. 476 af 30. juni 1993 som senest ændret
ved lov nr. 393 af 28. maj 2003, 'havmiljøloven'). Efter havmiljølovens § 59,
stk. 1, straffes overtrædelser af loven med bøde medmindre højere straf er
forskyldt efter den øvrige lovgivning. Straffen kan i henhold til
havmiljølovens § 59, stk. 3, stige til fængsel indtil 2 år, hvis overtrædelsen
er begået forsætligt eller ved grov uagtsomhed, og hvis der ved over- trædelsen
er 1) voldt skade på miljøet eller
fremkaldt fare herfor, eller 2) opnået eller
tilsigtet en økonomisk fordel for den
pågældende selv eller andre, herunder ved
besparelser. I medfør af havmiljøloven er der udstedt bekendtgørelse nr. 166 af
1. april 1987 om klassifikation og kategorisering, samt udtømning af flydende
stoffer, der transporte- res i bulk
(udtømningsbekendtgørelsen) samt bekendtgørelse nr.
485 af 15. juni 1999 om udtømning af olie fra skibe.
Disse bekendtgørelser indeholder også hjem- mel til bødestraf og fængselsstraf
op til 2 år. Der findes endvidere en række andre
miljøregler, der ikke er særligt rettet
mod havmiljøforurening, men som efter omstændighederne også vil kunne
finde anven- delse. Navnlig miljøbeskyttelseslovens §
110 (jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af
25. august 2002, som senest ændret ved lov nr. 260 af 8. maj 2002) og lov
om kemiske 
7 stoffer og produkter § 59 (jf. lovbekendtgørelse nr. 21 af 16.
januar 1996, som se- nest ændret ved lov nr. 441 af 10. juni 2003).
Strafbestemmelserne i disse regelsæt er sammenlignelige med havmiljølovens § 59,
og hjemler således almindeligvis bø- destraf og i alvorligere tilfælde fængsel
indtil 2 år. I særligt alvorlige tilfælde finder straffelovens § 196 om grov
miljøkri- minalitet anvendelse. Ifølge denne bestemmelse straffes bl.a. den, der
forsætligt og under skærpende omstændigheder i strid med miljølov- givningen
forurener vand med den følge, at der sker betydelig skade på miljøet eller
fremkaldes nærliggend e fare derfor. Straffen er fængsel indtil 4 år. På
baggrund af de ovenstående regler i dansk ret, må det antages, at en dansk gen-
nemførelse af artikel 3, stk. 1 i udkastet til rammeafgørelse, hvorefter
medlemssta- terne skal sikre, at overtrædelse af direktivet i alvorlige tilfælde
kan straffes med 5 til 10 års fængsel, vil gøre det nødvendigt at hæve
strafferammen i enten havmiljølo- ven eller i straffelovens § 196 for så vidt
angår overtrædelser af havmiljøloven. Gennemføres rammeafgørelsen ved
ændring af straffelovens § 196, vil bestemmel- sen formentlig også skulle
ændres indholdsmæssigt, så den for så vidt angår over- trædelser af
havmiljøloven, også kommer til at omfatte forurening under de kvalifi- cerende
omstændigheder, der nævnes i rammeaf gørelsens artikel 3, stk. 1, litra a,
og b. For litra b's vedkommende er dette blandt andet en følge af, at
straffelovens § 241 om uagtsomt manddrab på samme måde som § 196 har en
strafferamme på maksimalt 4 års fængsel. Endelig vil tilregnelseskravet
skulle ændres, således at der i de omhandlede situatio- ner bliver
mulighed for at straffe også for grov uagtsomhed. Hvis de krav til straffe-
rammen, der bliver det endelige resultat af forhandlingerne om
rammeafgørelsen, nedsættes væsentligt i forhold til Kommissionens forslag,
vil det derfor skulle over- vejes, om det vil være mest nærliggend e at
gennemføre rammeafgørelsen ved æn- dring af straffebestemmelsen
i havmiljølovens § 59, stk. 3, som
i modsætning til straffelovens § 196 omfatter grov uagtsomhed.
Det bemærkes, at det fremgår af de ledsagende bemærkninger til rammeafgørelsen,
at bestemmelsen trods sin formulering sigter til rammerne for idømmelse af
straf i medlemsstaterne. Udvidet kriminalisering Udvidelsen af
begrebet 'ulovlig udtømning' i direktivforslagets
artikel 2, nr. 3, indebærer, at hændelige uheld,
hvor alle oprydningsforanstaltninger er taget, i mod- sætning til efter
MARPOL-konventionen falder ind under direktivets anvendelses- område. Dette har
blandt andet betydning i relation til de samarbejdsforpligtelser, som direktivet
indeholder. Derimod er udvidelsen uden betydning for pligten til
kriminalisering, da strafferetli- ge foranstaltninger kun skal kunne pålægges i
situationer, hvor ejeren, brugeren eller føreren af skibet mv. har handlet
forsætligt eller groft uagtsomt, hvilket også er om- 8 fattet af
MARPOL-konventionen, og dermed af havmiljøloven, jf. dennes § 58, stk. 1, nr. 2,
sidste led. Bødestraffe Det må derimod antages, at en gennemførelse af
artikel 3, stk. 2, i udkastet til ram- meafgørelse vil kræve ændring af
havmiljølovens § 59, som er en traditionel bøde- bestemmelse og derfor ikke
giver udtrykkelig hjemmel til bøder udmålt i forhold til skadevolderens
omsætning eller samlede aktiver, som påkrævet efter artikel 3, stk. 2, litra a)
og b). Det er således det almindelige udgangspunkt
i dansk strafferet, at bøder udmåles uden
direkte beregning ud fra virksomheders omsætning eller lign. Havmiljøloven mv.
kan på denne baggrund ikke antages at give fuldt tilstrækkeligt grundlag for, at
der altid udstedes bøder i en størrelse, der opfylder kravene i artikel 3, stk.
2, i udka- stet til rammeafgørelse. Det bemærkes, at de foreslåede regler
efter omstændighederne kan føre til bøder af en meget betydelig størrelse.
Straffemyndighed Dansk straffemyndighed er ifølge
straffeloven som udgangspunkt begrænset til
handlinger foretaget på dansk territorium eller på dansk fartøj, der befinder
sig uden for nogen stats folkeretligt anerkendte område, samt på dansk fartøj,
som befinder sig på fremmed folkeretligt anerkendt
område, af personer, der hører til
fartøjet eller som rejsende følger med dette, jf. straffelovens § 6.
Herudover er der efter straffelovens § 7 under visse betingelser
straffemyndighed overfor danskere, der har begået lovovertrædelser i
udlandet og uden for folkeret- ligt anerkendt statsområde.
Endelig opregner straffelovens § 8 en
række særlige tilfælde, hvor handlinger, foretaget
uden for den danske stat kan
retsforfølges i Danmark, uden hensyn til hvor gerningsmanden hører
hjemme (typisk fordi hand- lingen krænker særlige danske interesser). Efter § 8,
nr. 5, hører handlinger blandt andet under dansk straffemyndighed, når de er
foretaget uden for den danske stat, uden hensyn til hvor gerningsmanden hø- rer
hjemme, når handlingen er omfattet af
mellemfolkelig overenskomst, ifølge hvilken Danmark er
forpligtet til at foretage retsforfølgning. Det er lagt til grund, at
bestemmelsen også omfatter situationer, hvor Danmark — som det vil være tilfæl-
det efter rammeafgørelsen — generelt forpligtes til at have straffemyndighed i
visse konkrete tilfælde begået af udlændinge uden for dansk territorium..
Disse generelle straffemyndighedsregler er suppleret af havmiljølovens særlige
reg- ler, hvorefter loven ud over danske skibe også giver mulighed for indgriben
over for udenlandske skibe, der befinder sig
i de eksklusive økonomiske zoner samt uden
for disse zoner det vil sige på åbent hav, når det er foreneligt med internatio-
nal ret, jf. havmiljølovens § 2, stk. 1. 
9 Havmiljølovens bestemmelser om lovens anvendelsesområde og
straffelovens be- stemmelser om jurisdiktion skal således vurderes i lyset af de
gældende internationa- le regler på området, herunder FN'shavretskonvention fra
1982 samt den interna- tionale konvention af 1969 om indgriben på det åbne hav
for at forhindre olieforu- reningsulykker og den tilhørende protokol fra 1973 om
indgriben på det åbne hav ved forurening af havet med andre stoffer end olie.
Rammeafgørelsens artikel 4 sammenholdt med direktivforslagets artikel 6,
jf. artikel 3, synes umiddelbart at måtte forstås således,at alle
medlemsstaterne forpligtes til at have straffemyndighed overfor
ethvert skib, som måtte forvolde forurening
på åbent hav i strid med direktivets bestemmelser – det vil sige uanset om
forurenin- gen berører eller kan komme til at berøre den pågældende medlemsstats
egne ky- ster. Herved synes rammeafgørelsen og direktivet umiddelbart at gå
videre end de ovenfor nævnte konventioner mv. og dermed formentlig også videre
end havmiljø- lovens regler. Dette vil skulle
afklares under forhandlingerne, hvor der
også må tages stilling til, om en sådan regel vil være forenelig med
de gældende konventioner mv., herunder navnlig med FN's havretskonvention, der i
artikel 230 bestemmer, at der kun kan pålægges
pengebøder for overtrædelser begået af
fremmede fartøjer uden for søterritoriet. Hvis rammeafgørelsen
pålægger medlemslandene en generel og ubetinget pligt til at have
straffemyndighed overfor udenlandske skibe på det åbne hav, vil dansk juris-
diktion i sådanne tilfælde formentlig alene kunne findes i straffelovens § 8,
nr. 5. Øvrige bestemmelser Rammeafgørelsens øvrige bestemmelser om
national efterforskning af miljøforure- ningssager samt internationalt
samarbejde og koordination antages ikke at nødven- diggøre lovændringer.
Statsfinansielle konsekvenser Forslaget til rammeafgørelse skønnes ikke at have
statsfinansielle konsekvenser. 4. Høring Udkastet er sendt i
høring hos Advokatrådet, Amnesty International,
Danmarks Rederiforening, Dansk Industri, Det Danske Center for
Menneskerettigheder, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen,
Foreningen af Politime- stre i Danmark, Greenpeace Danmark, Landsforeningen af
beskikkede advokater, Politiforbundet i Danmark, Politifuldmægtigforeningen,
Rigsadvokaten, Rigspoliti- chefen, Politidirektøren i København, Præsidenterne
for Vestre og Østre Landsret, Københavns Byret og retterne i Århus,
Od ense, Aalborg og Roskilde samt Statsad- vokatforeningen.