Opfølgning af samråd vedr. Kommissionens finansforvaltning

Medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen med henblik på at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, jf. ligeledes artikel 274 i EF-traktaten. Der skal derfor tilrettelægges et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente nationale myndigheder og de relevante tjenestegrene i Kommissionen

Endvidere træffer medlemsstaterne de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser, jf. artikel 280 i EF-traktaten. Med denne bestemmelse sidestilles beskyttelsen af de finansielle interesser på nationalt niveau og på fællesskabsniveau.

EF-traktatens bestemmelser om gennemførelsen af EU’s budget ligger på linje med det partnerskab mellem Kommissionen og medlemslandene om gennemførelsen af Fællesskabets politikker, som traktaten i øvrigt forudsætter. Kommissionen skal således sikre Fællesmarkedets funktion og udvikling (artikel 211) og medlemsstaterne skal loyalt sikre opfyldelsen af traktatlige og andre retlige forpligtelser (artikel 10).

En række fællesskabsprogrammer forvaltes direkte af Kommissionen uden at det kræver inddragelse af medlemsstaternes administrationer. Denne direkte forvaltning omfatter knapt 20% af EU-budgettet på områder som interne politikker (uddannelse og kultur, turisme, energi, forskning og udvikling m.m.), eksterne aktioner (humanitær bistand, fødevarehjælp m.m.) og en del af førtiltrædelsesstøtten til kandidatlandene.

Størsteparten af Fællesskabets politikker gennemføres i partnerskab mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Denne delte forvaltning af fællesskabsprogrammerne indebærer, at Kommissionen og medlemsstaterne har hver deres administrative opgaver, der som nævnt forudsættes udført i tæt samarbejde. Den delte forvaltning omfatter godt 80% af EU-budgettet med den fælles landbrugspolitik og strukturforanstaltningerne som hovedområder.

Denne kompetence- og opgavemæssige tvedeling mellem Kommissionen og medlemslandene komplicerer selvsagt gennemførelsen af EU’s budget, der i praksis er fordelt på mange forskelligartede og geografisk spredte forvaltningsorganer, der rækker fra Kommissionens centrale forvaltning over national, regional og lokal forvaltning. Dertil kommer det meget store antal lokale støttemodtagere (institutioner, enkeltpersoner m.m.) på de forskellige politikområder.

De komplicerende forhold ved delt forvaltning kræver særlige foranstaltninger fra Kommissionens side, for at Kommissionen kan leve op til traktatens bestemmelse om, at Kommissionen gennemfører budgettet på eget ansvar. Det skal her understreges, at selvom budgetforvaltningen af fællesskabets politikker måtte være delt, er CKommissionens finansielle ansvar over for Unionens øvrige institutioner - Ministerrådet, Europa-Parlamentet og Revisionsretten - helt og udeleligt.

For at kunne løfte dette ansvar fører Kommissionen kontrol med medlemsstaternes bevillingsanvendelse ved bl.a. at stille omfattende krav til medlemsstaterne om regnskabsmæssig og anden rapportering. Endvidere foretager Kommissionen - i samarbejde med de nationale kontrol- og tilsynsmyndigheder - inspektion på stedet af såvel tilvejebringelsen af EU’s egne indtægter som gennemførelsen af programmer og projekter (med)finansieret af EU. Såfremt der konstateres fejl, uregelmæssigheder eller besvigelser opstår krav om tilbagebetaling af midler, henholdsvis iværksættelse af administrative, finansielle eller eventuelt strafferetlige sanktioner.

På baggrund af fremkomne oplysninger om lemfældig finansforvaltning i Kommissionen vedtog Europa-Parlamentet den 14. januar 1999 en beslutning om forbedring af Kommissionens økonomiske forvaltning. Som led i beslutningen blev der nedsat en Uafhængig Ekspertgruppe, der fik til opgave at søge fastlagt, i hvilket omfang Kommissionen som organ eller de enkelte kommissærer bar et særligt ansvar for de eksempler på svig, fejl og forsømmelser eller nepotisme, som var blevet rejst under Parlamentets drøftelser.

Den Uafhængige Ekspertgruppe offentliggjorde sin beretning om påstande om svig, fejl og forsømmelser og nepotisme i Kommissionen den 15. marts 1999. På baggrund af undersøgelsen af en række konkrete sager vedrørende Kommissionens direkte forvaltning fandt ekspertgruppen tilfælde, hvor kommissærer eller Kommissionen som helhed bar ansvaret for stærkt kritisable dispositioner. I beretningen konkluderedes bl.a., at der var behov for en "ansvarliggørelse" på alle niveauer i Kommissionen. Ekspertgruppens kritik førte til, at Kommissionen samme dag besluttede at træde tilbage.

Efterfølgende afgav Den Uafhængige Ekspertgruppe den 10. september 1999 yderligere en beretning om svagheder i Kommissionens forvaltning og behovet for reformer.

Hermed var startskuddet givet til den omfattende reform af Kommissionens samlede administration, der blev lanceret af den nytiltrådte Kommission ved årsskiftet 1999/2000.

Kommissionen offentliggjorde i april 2000 sin Hvidbog om reformen af Kommissionen. Hvidbogen med tilhørende handlingsplan lagde op til omfattende reformer for at realisere følgende fire overordnede mål: En ansvarsbevidst forvaltningskultur; bedre prioritering og ressourcestyring; udbygget personalepolitik samt styrkelse af finansforvaltningen.

Som led i ansvarliggørelsen af den finansielle forvaltning på alle niveauer har Kommissionen - siden Hvidbogens fremkomst - gennemført følgende større tiltag med henblik på at forbedre økonomistyringens kvalitet:

1. Afskaffelsen af den centraliserede forudgående påtegning af udgiftsdispositioner, idet beføjelser til at godkende udgifter som hovedregel er uddelegeret til de enkelte generaldirektorater m.v.
2. Etableringen af en central, uafhængig intern revisionstjeneste, der refererer direkte til Kommissionens næstformand samt nedsættelse af et revisionsopfølgningsudvalg med budgetkommissæren som formand.
3. Oprettelsen af en central finanstjeneste i Generaldirektoratet for Budget, der kan yde rådgivning m.v. til alle enheder i økonomiforvaltningen.
4. Indførelsen af en revisionsfunktion i de enkelte generaldirektorater med direkte referat til generaldirektøren.
5. Udarbejdelsen af årlige aktivitetsrapporter i de enkelte generaldirektorater om opnåede resultater, ressourceanvendelsen, regnskabet m.m. Aktivitetsrapporterne skal forsynes med en erklæring af hver generaldirektør om pålideligheden af økonomistyringen under vedkommendes ressort. Rapporterne forelægges for Rådet, Parlamentet og Revisionsretten.
6. Styrkelsen af samarbejdet mellem de relevante tjenestegrene i Kommissionen og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF).

Med disse tiltag har Kommissionen gennemført de væsentligste elementer i Hvidbogens reformpakke vedrørende finansforvaltningen (foranstaltningerne 63-98 i Hvidbogens handlingsplan).

De nævnte årlige aktivitetsrapporter og de erklæringer, som generaldirektørerne afgiver, er et centralt element i ansvarliggørelsen af Kommissionens finansforvaltning. Dette nye rapporteringsinstrument blev anvendt første gang for året 2001.

Kommissionen offentliggjorde i juli 2002 en sammenfatning af de enkelte generaldirektørers årsrapporter. I sammenfatningen redegøres for fremkomne kritiske bemærkninger og forbehold angående bl.a. den finansielle forvaltning, ligesom der opstilles en handlingsplan på 18 punkter til imødegåelse af de påpegede svagheder. Handlingsplanen indeholder bl.a. følgende foranstaltninger:

1. Styrkelse af Kommissionens direkte forvaltning ved bedre kontraktstyring.
2. Klargøring af ansvars- og opgavefordelingen mellem Kommissionen og medlemsstaterne ved den delte forvaltning af strukturfondene.
3. Forbedring af metoder m.v. ved udarbejdelsen af generaldirektørernes erklæringer til brug for næste års rapportering.
4. Effektivisering af overvågningen af den interne kontrol i økonomiforvaltningen.
5. Modernisering af de regnskabsmæssige rammer og systemer, jf. også nedenfor.

Sammenfatningen af generaldirektørernes årsrapporter behandler med stor åbenhed de svagheder i Kommissionens finansforvaltning, der bør rettes op på. Samtidig vidner den fremlagte handlingsplan om Kommissionens vedvarende engagement, når det gælder ansvarliggørelsen af finansforvaltningen.

Som et vigtigt led i udarbejdelsen af årsberetningen om EU’s regnskaber afgiver Revisionsretten en revisionserklæring om regnskabernes rigtighed. Regnskabserklæringen er overvejende baseret på Rettens finansielle revision af, om regnskabsførelsen er korrekt.

Revisionsretten har gennem årene anerkendt, at regnskaberne giver et retvisende billede af Fællesskabernes indtægter og udgifter samt finansielle stilling ved regnskabsårets udgang. Retten har dog knyttet en række forbehold og bemærkninger til regnskabserklæringerne, der primært udspringer af svagheder ved Kommissionens regnskabsførelse. Det drejer sig efter Rettens opfattelse i hovedsagen om følgende svagheder:

1. Kommissionens regnskabsaflæggelse bør inkludere løbende udarbejdelse af et omkostningsregnskab til brug for opgørelsen af Fællesskabets konsoliderede balance i det almindelige regnskab, selvom det ikke er udtrykkeligt fastsat i den gældende finansforordning. Det drejer sig bl.a. om afskrivninger på bygninger, lagre og investeringer i øvrigt samt ændret periodisering af lånetransaktioner m.v.

1. Kommissionens centrale regnskabssystem SINCOM 2 med tilhørende undersystemer lider af en række operationelle mangler, der skaber tvivl om datasammenhænge (overensstemmelse mellem data i de forskellige systemer) og datasikkerhed (adgangskontroller m.m.). Der burde derfor være udført flere løbende afstemninger mellem de finansielle data i SINCOM 2 og de lokale systemer. Dertil kommer mangler ved rapporteringsfaciliteterne vedrørende f.eks. indtægter og kontrol af fordringer.

Den ny finansforordning

Med Rådets vedtagelse i juni 2002 af den omarbejdede Finansforordning vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget er der skabt det fornødne lovmæssige grundlag for Kommissionens kommende regnskabsreform. Bestemmelserne om regnskabsaflæggelse og regnskabsføring i den ny finansforordning rummer en række forbedringer vedrørende anvendelsen af internationalt anerkendte regnskabsprincipper og -metoder for den offentlige sektor.

Som en væsentlig nydannelse på regnskabsområdet fastlægges, at Fællesskabets almindelige regnskab - der inkluderer balancen over Fællesskabets formuemæssige stilling - skal være omkostningsbaseret, jf. også Revisionsrettens ønske herom. Der er dog fortsat mulighed for, at det såkaldte bevillingsregnskab, der viser resultatet af budgettets gennemførelse, aflægges som et kasseregnskab baseret på indgåede udgiftsforpligtelser samt foretagne indbetalinger og udbetalinger.

Den ny finansforordning træder som hovedregel i kraft den 1. januar 2003. Da en overgang til delvist omkostningsbaseret regnskabsaflæggelse m.m. imidlertid er et stort projekt indføres bestemmelserne herom gradvist, afhængigt af de tekniske muligheder, og anvendes først fuldt ud i regnskabsåret 2005.

Kommissionens moderniseringsovervejelser

Kommissionens omfattende reform af finansforvaltningen er af betydning for alle hovedfaserne i den finansielle styring og kontrol, der omfatter såvel budgettering, bevillingsanvendelse og regnskabsførelse som intern kontrol og revision. Dermed har gennemførte og igangværende reformtiltag også i sig selv medvirket til moderniseringen af Kommissionens regnskabsvæsen. Det gælder dels styrkelsen af regnskabsvæsenets organisation og de skærpede kravene til regnskabsrapporteringen, og dels den udbyggede interne overvågning af systemer og rutiner på området, bl.a. ved etableringen af interne revisioner på centralt og lokalt niveau.

Det der på denne baggrund først og fremmest udestår i den fortsatte modernisering af Kommissionens regnskabsvæsen er indførelsen af nye regnskabsstandarder, regnskabsmetoder og regnskabssystemer. Der er her - særligt på IT-systemsiden - tale om komplicerede og omkostningskrævende (udvikling)opgaver og projekter, hvis planlægning og gennemførelse tager tid og i øvrigt er behæftet med ikke ubetydelige risici.

Parallelt med reformen af finansforvaltningen som helhed har Kommissionen derfor gennem længere tid overvejet, hvorledes regnskabsvæsenets videre modernisering skal gribes an. Overvejelserne herom har selvsagt også indbefattet Revisionsrettens kritik af Kommissionens regnskabsførelse og kravene til regnskabsaflæggelse og regnskabsføring i den ny finansforordning. Kommissionens overvejelser blev i juli 2002 fremlagt af budgetkommissær Michaele Schreyer i et memorandum om Kommissionens reform af de regnskabsmæssige rammer og systemer. Memorandumet indeholder hovedelementerne i den handlingsplan, som Kommissionen efter det oplyste forventer at træffe beslutning om i januar 2003. Det drejer sig om følgende elementer:

2. Fællesskabets almindelige regnskab aflægges som omkostningsregnskab, jf. den ny finansforordnings bestemmelse herom. I overensstemmelse hermed skal omkostningerne - og dermed ressourceforbruget - forbundet med Fællesskabets forskellige aktiviteter opgøres, uanset hvornår betalingen for aktiviteterne finder sted. Dermed kan Fællesskabets økonomiske stilling beskrives mere fuldstændigt og præcist, ligesom regnskabspraksis tilnærmes den private sektors årsregnskabsaflæggelse.
3. Udvikling af et integreret regnskabssystem, som indeholder alle nødvendige oplysninger til brug for udarbejdelsen af regnskaberne, hvorfra alle regnskabsdata hentes direkte, og som løfter datakvalitet og datasikkerhed. Denne udviklingsopgave indebærer nogle grundlæggende valg som led i fastlæggelsen af en edb-strategi, der både tager hensyn til allerede foretagne systeminvesteringer (i SINCOM 2 og SAP/R3), nye teknologiske muligheder og kravet om delvis overgang til omkostningsbaseret regnskabsaflæggelse i 2005.
4. Indpasning af lokale økonomisystemer i den ny edb-arkitektur, således at der sikres en klar arbejdsdeling mellem håndteringen af forskellige typer regnskabsdata efter styringsbehovene på centralt niveau (herunder krav om samlet regnskabsaflæggelse) og lokalt niveau (herunder særlige krav til økonomistyringen af forskelligartede ordninger fra sektorområde til sektorområde).

Budgetkommissær Schreyer understreger i sit memorandum, at moderniseringen af regnskabsvæsenet er et omfattende arbejde, der kræver tid, ekspertise og finansielle ressourcer at gennemføre. Det er hensigten at iværksætte det detaljerede arbejde for udviklingen af de regnskabsmæssige rammer og systemer i 2003 og afvikle test- og gennemførelsesfaser i 2004, således at den lovbestemte frist for reformens indførelse kan overholdes.

Reform af EU’s personalevedtægt: Adgang til at indberette uregelmæssigheder

Ved oprettelsen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) i juni 1999 vedtog Kommissionen regler, der forpligter tjenestemænd, som under deres arbejde opdager uregelmæssigheder - herunder svig og korruption - til at rapportere disse uregelmæssigheder ("whistle blowing"), og som giver tjenestemænd, der efterlever denne pligt, beskyttelse mod negative følger i forhold til egen ansættelse.

I den førnævnte Hvidbog om reformen af Kommissionen anbefales, at rettigheder og pligter i forbindelse med rapportering af uregelmæssigheder indskrives i personalevedtægten for alle ansatte i EU (foranstaltning 59 i handlingsplanen). I forlængelse heraf foreslår Kommissionen, at den eksisterende juridiske ramme suppleres og inkorporeres i personalevedtægten,således at "whistle blowing" bliver en integreret del af Unionens personalepolitik. Dette sker bl.a., fordi man fra ledelseshold vil signalere, hvor alvorligt man tager kampen mod svig og andre uregelmæssigheder. Forslaget til ny personalevedtægt blev fremlagt af Kommissionen i april 2002 og behandlingen heraf forventes afsluttet inden 1. juli 2003.