DER Sevilla 21.22/6: Forebyggelse af voldelige konflikter

Det spanske formandskab forelægger hermed i overensstemmelse med sit mandat nedenstående rapport for Det Europæiske Råd i Sevilla, om gennemførelsen af Göteborg-programmet til forebyggelse af voldelige konflikter. Denne rapport er udarbejdet under hensyn til drøftelserne på det seminar, som det spanske formandskab afholdt i Seu d'Urgell den 18.-19. marts 2002. Generalsekretariatet for Rådet og Kommissionen fremlagde begge ra pporter om spørgsmålet. Flere delegationer orienterede desuden om aktiviteter gennemført af medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af Göteborg-programmet, herunder udformningen af nationale konfliktforebyggelsesprogrammer.

Siden vedtagelsen af Göteborg-programmet er der gjort en betydelig indsats inden for alle aspekter af EU's forbindelser med tredjelande, bl.a. gennem udvikling af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. Ikke desto mindre er det nødvendigt at udfolde bestræbelser på at opnå en større sammenhæng inden for Den Europæiske Union (for så vidt angår de aktiviteter, der gennemføres i henhold til de forskellige trakta ter, samt mellem EU og medlemsstaterne), når der gennemføres forebyggende foranstaltninger. Rådet har vedtaget en systematisk tilgang til konfliktforebyggelse, der fører til hurtig indsats. Samarbejdet med internationale organisationer og ngo'er bør forbedres. Virkningerne af interkulturel dialog som led i konfliktforebyggelse bør undersøges nærmere. Endelig giver de begrænsninger, som det nuværende FUSP-budget pålægger konfliktfor ebyggelsesindsatsen på dette specifikke område, anledning til bekymring.

EU har i det forløbne år vedtaget et betydeligt antal konkrete foranstaltninger med et klart konfliktforebyggende sigte. Et vellykket eksempel er EU's politik på Balkan. Andre eksempler er politikken i Kaukasus, Centralasien og De Store Søers Område samt EU's tilsagn om at fremme bekæmpelsen af terrorisme som resultat af angrebene den 11. september. Ikke alle EU's bestræbelser på dette område har været vellykkede. Skønt der er grænser for, hvad EU kan opnå, vil en gennemgang af disse tilfælde kunne hjælpe EU med at komme videre med finjusteringen af sine instrumenter til konfliktforebyggelse og føre til udviklingen af mere effektive forebyggelsesstrategier.

I forbindelse med hurtig varsling havde Rådet (almindelige anliggender) i juli 2001 og janu-ar 2002, som omhandlet i EU-programmet til forebyggelse af voldelige konflikter, en bred drøftelse af potentielle konfliktspørgsmål på grundlag af rapporter, som Generalsekretariatet for Rådet og Kommissionen havde forelagt for Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité.

Kommissionen fastholder en "watch-list" over prioriterede lande, der er baseret på en konfliktvurdering af mere end 120 lande. Kommissionen overvåger udviklingen i disse lande nøje. Med henblik på integration af konfliktforebyggelsesperspektivet inden for alle dens ansvarsområder og for at bidrage til at skabe overblik over potentielle konfliktspørgsmål har Kommissionen udarbejdet et sæt konfliktindikatorer.

Rådssekretariatet har med henblik på Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité udviklet en procedure for hurtig varsling, der er baseret på baggrundsrapporter og risikovurdering. Dette arbejde udføres i fællesskab af Enheden for Politisk Planlægning og Hurtig Varsling, EU's Militærstabs efterretningsafdeling og Det Fælles Situationscenter. Der er endvidere taget skridt til at intensivere konsultationerne med eksterne partnere som e t input til denne procedure. Der indføres løbende indikatorer som grundlag for dette arbejde.

De erfaringer, der blev gjort under det belgiske og det spanske formandskab, har vist, at der er behov for en yderligere indsats for at kunne identificere prioriterede områder og regioner for EU's forebyggende foranstaltninger. På denne baggrund vedtog Rådet (almindelige anliggender) den 13. maj 2002 en systematisk metode til konfliktforebyggelse på baggrund af ovennævnte betragtninger, som sigter på et mere effektivt system til hurtig varsling, der ige n fører til tidlig handling. Den væsentlige rolle, som Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité spiller i forbindelse med forelæggelse af spørgsmål for Rådet via Coreper og i forbindelse med opfølgningen af afgørelser truffet af Rådet (almindelige anliggender) på konfliktforebyggelsesområdet, samt behovet for klart at knytte de geografiske arbejdsgrupper til EU's konfliktforebyggelsesindsats bør understreges; det samme g& aelig;lder den rolle, som lederne af EU's missioner spiller som EU's vigtigste "følere" på stedet. Tematiske FUSP-arbejdsgrupper kunne også yde relevante bidrag. I forbindelse med vurderingen af sandsynligheden for konflikt i et land eller en region bør der foretages en vurdering af den potentielle virkning af en mulig konflikt på EU's medlemsstater og den internationale stabilitet, EU's evne til at øve indflydelse/EU's interesser i regionen/landet, de instrumenter, EU råder over, den rolle andre aktører spiller på stedet (internationale organisationer, andre stater, ngo'er....) og muligheden for at samarbejde med dem, samt af behovet for at sikre opfølgningen af de afgørelser, der træffes.

Der er en klar forbindelse mellem forebyggelse på kort og på lang sigt. I forbindelse med reaktioner på en situation, hvor risikoen for konflikt er overhængende, bør der ud over de mere umiddelbare forebyggende foranstaltninger med henblik på at dæmpe spændingen og skabe mulighed for dialog lige fra starten søges en løsning på de grundlæggende årsager til konflikten. Der er behov for yderligere overvejelser v edrørende anvendelse af krisestyringskapaciteten i forebyggende øjemed, navnlig på det civile område. I visse tilfælde kan den militære kapacitet (f.eks. forebyggende deployering) være en del af en samlet forebyggende indsats.

Selv om EU har globale interesser og et globalt ansvar, er der forskel på, hvilken virkning dens indsats har på forskellige lande og regioner. I forbindelse med fastlæggelsen af sin konfliktforebyggelsespolitik bør EU fuldt ud tage hensyn til den rolle, der spilles af andre internationale aktører, for at sikre den nødvendige samordning med dem og gøre det muligt for EU at målrette sin indsats mod områder, hvor EU har de bedste muli gheder for at handle.

Udvekslingen af oplysninger og det praktiske samarbejde med FN-systemet, OSCE, Europarådet og NATO er blevet intensiveret. Udviklingen af EFSP har ydet et meget positivt bidrag til dette. Et godt eksempel kunne være det arbejde, der er blevet gjort på Balkan, navnlig i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og i Bosnien-Hercegovina. Desuden afholdt EU, ud over det meget store antal individuelle kontakter med repræsentanter for alle disse institutioner, i ap ril et seminar med repræsentanter for FN, OSCE, Europarådet og NATO, hvor man drøftede udviklingen af kapaciteten inden for den civile del af krisestyring.

I forbindelse med dialogen om konfliktforebyggelse og fredsopbygning, som er iværksat af FN's generalsekretær, deltog EU i et møde på arbejdsgruppeplan, som blev afholdt den 30. april - 2. maj med deltagelse af FN og forskellige regionale organisationer. De bilaterale drøftelser med FN omfattede kontaktmekanismer, uddannelse, erfaringer og hurtig varsling samt specifikke regionale spørgsmål.

Som et yderligere bidrag til denne dialog og for at øge samarbejdet mellem de organisationer, der deltager i konfliktforebyggelsen i Europa, og som herigennem styrker det internationale samfunds forebyggelseskapacitet som helhed, forbereder EU i øjeblikket en konference med titlen "Partners in Prevention", som den svenske regering skal være vært for den 29.-30. august i Helsingborg. På konferencen vil det også blive drøftet, hvordan den indsats , der gøres i europæisk sammenhæng, i højere grad kan bidrage til en styrkelse af forebyggelseskapaciteten i andre af verdens regioner.

Inddragelsen af forskellige organisationer kan være en udfordring for samordning og samarbejde, men hver organisation kan bidrage til at øge udbyttet, og de kan ved at samarbejde snævert fremme konfliktforebyggelsen effektivt. EU vil derfor fortsat styrke den forebyggende kapacitet i forbindelse med regionale (f.eks. OAU/AU), subregionale (f.eks. SADCC, Ecowas og IGAD) og lokale organisationer og aktører uden for Europa. Der kan gøres en yderligere indsats i samarbejdet mellem EU og internationale finansielle institutioner på konfliktforebyggelsesområdet. Der bør også tages hensyn til de relevante oplysninger om disse spørgsmål i FUSP-sammenhæng.

Der er behov for samarbejde med andre aktører og med deltagerne i en konfliktsituation for at opnå holdbare fremskridt og en høj grad af ejerskab. Den omfattende dialog mellem EU og Afrika er et vigtigt instrument til udvikling af partnerskabsforbindelser med landene i Afrika for at forbedre konfliktforebyggelseskapaciteten på kontinentet. Det er også et eksempel på en overordnet konfliktforebyggelsesstrategi.

Samordningen mellem Unionen og medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 19 i traktaten om Den Europæiske Union er et spørgsmål af betydning. Der er sket fremskridt med hensyn til udveksling af oplysninger om arbejdet i De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Der udfoldes yderligere bestræbelser i denne retning.

Ngo'erne har en vigtig rolle at spille i forbindelse med konfliktforebyggelse. Kontakterne mellem EU og de relevante ngo'er i forbindelse med konfliktforebyggelse, herunder på stedet, finder allerede sted med en række forskellige aktører (formandskabet, Kommissionen og Generalsekretariatet for Rådet). EU bør om fornødent være åben over for en udvidelse af disse kontakter, samtidig med at ngo'ernes autonomi respekteres.

På seminaret i Seu d'Urgell drøftedes betydningen af interkulturel dialog som et middel til konfliktforebyggelse. Det blev understreget, at fordomme og fejlagtige opfattelser mellem befolkningsgrupper med forskellige kulturelle eller religiøse traditioner kan bidrage til at få konflikter til at blusse op. Udveksling af oplysninger er ligesom uddannelsespolitikker afgørende elementer i fjernelsen af de nævnte fordomme og fejlagtige opfattelser. Det bl ev understreget, at kirker, civilsamfundet og ngo'er har en vigtig rolle at spille i forbindelse med løsningen af disse opgaver. Det blev anerkendt, at grundlæggende fælles værdier, navnlig på menneskerettighedsområdet, er et vigtigt element, hvis den interkulturelle dialog skal lykkes.

Et stort antal initiativer til forbedring af den interkulturelle dialog gennemføres inden for mange forskellige fora. Inden for EU godkendte Euro-Middelhavs-ministerkonferencen den 22.-23. april 2002 i Valencia et handlingsprogram om dialog mellem kulturer og civilisationer. Som led i den godkendte handlingsplan fra Valencia blev det desuden besluttet at oprette en fond til fremme af dialogen mellem kulturer og civilisationer. Den 20.-21. marts 2002 afholdt Europa-Kommissionen et s ymposium i Bruxelles om interkulturel dialog.

Skønt der er gjort betydelige fremskridt, bør den videre iværksættelse af Göteborg-programmet og af de henstillinger, der er skitseret i denne statusrapport, fortsætte. Dette er fortsat et ansvar, der deles mellem EU og medlemsstaterne. I overensstemmelse med afgørelsen om at integrere konfliktforebyggelse vil Rådet og dets organer i samarbejde med Kommissionen fortsat gennemføre og evaluere de forebyggende foranstaltninger, der er skitseret i programmet. PSC vil lægge særlig vægt på at sikre anvendelsen af den systematiske fremgangsmåde, Rådet har fastlagt, for derved også at bidrage til en regelmæssig behandling af potentielle konfliktspørgsmål.

De kommende formandskaber anmodes om at videreføre dette arbejde. Det græske formandskab anmodes om i givet fald at forelægge en rapport om gennemførelsen af EU-programmet til forebyggelse af voldelige konflikter for Det Europæiske Råd i Thessaloniki.

– Det bidrag, som nedrustning, våbenkontrol og ikke-spredning yder i kampen mod terrorisme: terrorangrebene den 11. september har fremhævet de nye farer, vi står over for, og yderligere understreget betydningen af våbenkontrol inden for konfliktforebyggelse og i endnu højere grad i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme. EU reagerede beslutsomt og effektivt på denne trussel i form af Rådets (almindelige anliggender) vedtagelse de december 2001 af det målrettede initiativ, og gennem iværksættelsen af dette initiativ, nemlig listen over konkrete foranstaltninger med hensyn til terrortruslens konsekvenser for EU's våbenkontrolpolitik. Desuden bidrog EU beslutsomt til vedtagelsen på De Forenede Nationers 56. generalforsamling af en resolution om multilateralt samarbejde på områderne nedrustning og ikke-spredning samt global indsats over for terrorisme, der understreger de multilaterale aspekters betydning for bekæmpelsen af terrorisme.

– Multilaterale instrumenter: fortsatte bestræbelser fra EU's side på at fremme styrkelsen af, tilslutningen til og universaliteten af traktater og aftaler på områderne nedrustning (BWTC, CWC, CCW etc.), ikke-spredning (NPT, CTBT etc.) og våbenkontrol (CFE, slutdokumentet fra Wien, Open Skies-traktaten) vil bidrage til forebyggelse af voldelige konflikter, da instrumenter af denne art vil spille en vital rolle for skabelsen af tillid og imødek ed mellem parterne og på denne måde forebygge udbrud af voldelige konflikter.

– Dialogen med tredjelande: trojkaens dialog med visse stater om våbenkontrol og ikke-spredning er blevet intensiveret. Det er vigtigt at fortsætte denne dialog, ikke mindst med "problematiske stater" for at overbevise dem om, at det er en fordel for alle parter at tilslutte sig de internationale multilaterale ordninger på områderne våbenkontrol, nedrustning og ikke-spredning. På samme måde bør der tilskyndes til forhandling om reg våbenkontrolordninger, navnlig i ustabile eller potentielt ustabile regioner uden for Europa. Politisk dialog med

tredjelande, fremme af universaliteten og den fuldstændige efterlevelse af ovennævnte multilaterale instrumenter samt styrkelsen af EU's partnerskab med andre relevante lande om dette spørgsmål kan spille en vigtig rolle i den forbindelse.

– Eksportkontrol: en forsvarlig og sammenhængende EU-politik på dette område kan blive et afgørende bidrag til konfliktforebyggelse ved at hindre problemstaters og terrorgruppers våbenindkøb og udvikling af våben. Desuden kan den udveksling af oplysninger, der finder sted som led i eksportkontrolordninger og -arrangementer være med til at afsløre eventuelle destabiliserende operationer i visse regioner og således yde drag til formandskabets konfliktforebyggelsesprogram med hurtig varsling.

– Internationalt nedrustningssamarbejde: både EU som sådan og medlemsstaterne gennemfører programmer for aktivt samarbejde inden for nedrustning, ikke-spredning og våbenkontrol, f.eks. minerydningsprojekter, bortskaffelse af håndvåben og lette våben samt masseødelæggelsesvåben. Disse projekters forebyggende karakter yder et afgørende bidrag til konfliktforebyggelse. EU's samarbejde med Rusland og andre SNG-lande ke-spredning og nedrustning er blevet intensiveret med henblik på at fremskynde destruktionen af kemiske våben, sikre nukleart materiale og nukleare anlæg og hindre potentielt farlige aktørers adgang til materialet og den menneskelige knowhow om produktion af masseødelæggelsesvåben. Dette aspekt vil i de kommende år få en øget betydning set i lyset af terrorangrebene. Desuden vil dette samarbejde få en positiv betydning for den lokale kapa citetsopbygning og den lokale overtagelse af ansvaret for konfliktforebyggelse og fred.

– Kontrol med håndvåben og lette våben: EU bidrog aktivt til vedtagelsen af FN's handlingsplan vedrørende konferencen om ulovlig handel med håndvåben og lette våben inden for alle områder i juli 2001. EU vil fortsat arbejde for bred international enighed om målene og principperne bag den fælles aktion om bekæmpelse af destabiliserende ophobning og spredning af håndvåben og lette våben. I den forb e er EU's projekter vedrørende indsamling og destruktion af håndvåben et vigtigt praktisk bidrag til konfliktforebyggelse og konfliktstyring.