Rapport fra 6. partskonference under FN's klimakonvention 16-27/7 01 i Bonn

Den sjette partskonference under FN’s rammekonvention for klimaforandring (COP6) endte som bekendt uden resultat i Haag i november 2000, og forhandlingerne blev derfor genoptaget den 16-27. juli 2001 i Bonn. Samtidig afholdt Klimakonventionens to hjælpeorganer - Hjælpeorganet for Implementering (SBI) og Hjælpeorganet for Videnskabelig og Teknologisk Rådgivning (SBSTA) – deres 14. ordinære møder. Formålet var indgåelse af en ale, der lever op til målene i Buenos Aires handlingsplanen fra 1998 om de nødvendige præciseringer af Kyoto-protokollen fra 1997 samt en opstramning i implementeringen af selve Klimakonventionen fra 1992.

Over 4.600 repræsentanter fra 181 regeringer deltog i konferencen. Hertil kom flere hundrede NGO-repræsentanter og pressefolk.

Konferencen bar fra starten præg af, at Bush Administrationen på forhånd havde tilkendegivet, at USA ikke ønskede at indgå en aftale i Bonn. Japans deltagelse var derfor afgørende, men meldingerne fra Japan tvetydige. På den ene side var Japan indstillet på at lave en aftale, som kunne sikre ratifikation og ikrafttræden senest i 2002. På den anden side forblev Japan langt hen af vejen ved tanken om, at USA skulle deltage i en a ftale, hvis den skulle opnå Japans tilslutning.

Imod stort set alles forventning lykkedes det alligevel i Bonn at opnå en politisk aftale som grundlag for ratifikation af Kyoto-protokollen, bl.a. med Japans tilslutning. Med politiske øjne er der tale om en historisk aftale, der anses for at have ’reddet’ Kyoto-protokollen. Den iranske formand for udviklingslandene - G77/Kina - kaldte yderligere aftalen en triumf for multilateralisme over unilateralisme, med en implicit henvisning til USA’s politik på er er desuden generel enighed om, at EU spillede en afgørende rolle for resultatet, og aftalen viser, at EU kan have afgørende indflydelse, når man optræder samlet i internationale forhandlinger.

Bonn-aftalen opretholder Kyoto-protokollens miljømæssige integritet. På grund af den ændrede forhandlingssituation efter USA’s tilkendegivelse om ikke at ville deltage, er der dog sket klare og nødvendige, indrømmelser til specielt Japan. Ikke mindst for så vidt angår CO2-optag i skove mv. (’sinks’). Ud fra Bonn-aftalens sinksregler er Kyoto-protokollens mål om reduktion af drivhusgasser med 5% i 2008-12 i forhold 0 således mindsket til en reel reduktion på ca. 3 % (hvis USA deltager) eller ca. 2% (uden amerikansk deltagelse). Dette resultat kan isoleret set betragtes som en skuffelse. Sinksreglerne er dog gennemskuelige og forudsigelige, ligesom reglerne på de andre områder understøtter protokollens miljømæssige integritet (jf. nedenfor). Dette understøttes bl.a. af den positive modtagelse Bonn-aftalen har fået blandt grønne NGO’er.

Bonn-aftalen skal udmøntes i juridisk tekst. En del af dette arbejde blev færdiggjort i Bonn, nemlig for så vidt angår finansiering til udviklingslandene, mens arbejdet vedr. sinks, mekanismer og reglerne om overholdelse af Kyoto-protokollens bestemmelser fortsætter på COP7 i Marrakech i oktober/november 2001.

For at Kyoto-protokollen kan træde i kraft skal 55 lande, som tilsammen repræsenterer mindst 55% af industrilandenes CO2-udledninger af drivhusgasser i 1990, ratificere protokollen. Det er i sidste ende en national politisk beslutning i hvilket omfang Bonn-aftalen udgør et tilstrækkelig grundlag for ratifikation af protokollen, eller om endelig udmøntning i juridiske tekster er nødvendig, og derfor må afvente COP7.

I de første tre dage af konferencen foregik forhandlinger på embedsmandsniveau. Forhandlingerne fortsatte på ministerniveau fra onsdag den 19. juli til mandag d. 23. juli. Miljø- og Energiministeren var dansk forhandlingsleder.

Mandag d. 16. juli blev den sjette partskonference officielt åbnet af formand Jan Pronk, og forhandlingerne startede om finansiering, teknologioverførsel, kapacitetsopbygning, tilpasning til klimaforandringerne, virkningerne af modforanstaltningerne (dvs. afbødning af de negative økonomiske og sociale konsekvenser for udviklingslandene af industrilandes politikker til imødegåelse af klimaforandring), Kyoto-mekanismerne og CO2-optag i skove mv. < /P>

Allerede den første dag blev der gjort store fremskridt i forhandlingerne om udviklingslandenes særlige problemer. Fremskridtene skete på de ’bløde’ områder såsom teknologioverførsel, kapacitetsopbygning og retningslinier for The Global Environment Facility (GEF’en), mens der fortsat var langt mellem parterne i spørgsmålet om finansiering. Tirsdag og onsdag blev der forhandlet videre om CO2-optag i skove mv. og fi andlingerne om Kyoto-mekanismerne og overholdelsessystemet gik igang.

Canada, Australien og Japan fremsatte et forslag til præcisering af reglerne for CO2-optaget i skove mv. Forslaget ville betyde, at der var fri adgang til at medregne optaget i landbrugsjord og projekter i udviklingslandene, og forslaget lagde op til at loftet for de forskellige lande skulle fastlægges ved en politisk forhandling – en model der i realiteten ville betyde en genforhandling af reduktionsforpligtelserne fra Kyoto-protokollen. EU foreslog i modsætning h at beregne loftet ud fra landenes reduktionsforpligtelser og at fastsætte et separat loft for henholdsvis hjemlige skove mv. og sinks i projektmekanismerne. EU’s forslag ville resultere i et markant mindre volumen på sinks.

Generelt var de første tre dages forhandlinger præget af, at en række parter, herunder også udviklingslandene i finansieringsspørgsmålet vendte tilbage til tidligere positioner for at skabe den bedst tænkelige udgangsposition for de videre forhandlinger på ministerniveau. Den overordnede forhandlingssituation blev yderligere kompliceret af at den japanske premierminister Koizumi fra japansk fjernsyn blev citeret for at have udtalt, at der ikke ville blive opnået nogen aftale i Bonn.

Torsdag d. 19. juli startede med afrapportering fra de fire forhandlingsgrupper, og om eftermiddagen blev forhandlingerne indledt med et uformelt plenarmøde på ministerniveau. På mødet understregede formand Jan Pronk igen, at han sigtede mod en balanceret ’pakkeløsning’, der kunne sikre den tilstrækkelige politiske opbakning til at Kyoto-protokollen kan træde i kraft senest i 2002. Pronk indkaldte til et udvidet bureaumød n, hvor der blev opnået enighed om at udarbejde et ’strømlinet’ forhandlingspapir som grundlag for de videre forhandlinger. I alt 35 lande deltog i mødet. Kommissionen, Belgien, Tyskland, Holland, Finland og England repræsenterede EU.

Fredag d. 20. juli startede med EU koordinering på ministerniveau. Det belgiske formandskab konkluderede på baggrund af koordineringen, at EU for det første hurtigst muligt skulle indlede bilaterale forhandlinger med G77/Kina. Der var her tilslutning til et dansk forslag om at nedsætte en fælles EU/G77 arbejdsgruppe. For det andet skulle EU fortsætte dialogen med Paraplygruppen (USA, Australien, Canada, Japan, Rusland m.fl.) - ikke mindst for at f&arin g; Japan i tale så hurtigt som muligt. Japan havde meddelt EU, at de ikke ønskede at mødes bilateralt med EU.

Pronk oplyste på plenarmødet om formiddagen, at han ville føre de videre forhandlinger i en speciel gruppe – kaldet ’The Group’. Gruppen bestod, som det udvidede bureau, af 35 lande, og EU havde fem pladser. Dog var der mulighed for rotation.

Forhandlingerne startede om eftermiddagen om de fire hovedemner:

1. Finansiering;
1. Mekanismer;
1. CO2-optag i skove og marker mv. (’sinks’); og
1. overholdelsessystemet (compliance).

Ud af EU’s fem pladser havde Formandsskabet og Kommissionen hver én. Forhandlingerne foregik i cirka i 2 timers intervaller og skiftede i ovennævnte emnerækkefølge. EU besluttede, at Danmark sammen med Italien og Holland repræsenterede Fællesskabet på finansiering, og den danske Miljø- og energiminister var den primære EU-forhandler.

Under de første forhandlinger om finansiering blev der ikke opnået store fremskridt. USA holdt lav profil og fokuserede primært på separationen mellem Konventionen og Protokollen. Desuden var det fortsat et åbent spørgsmål, om hele G77 ønskede en aftale, da Saudi-Arabien talte med stor stemme. Pronk konkluderede dog efterfølgende, at der var enighed om ressourcer til en tilpasningsfond og etablering af en speciel klimafond.

I de efterfølgende forhandlingerne om Kyoto-mekanismerne, CO2-optag i skove mv. og om overholdelsessystemet blev der opnået endnu mindre fremskridt. Ikke desto mindre konkluderede Pronk, at der fortsat var optimisme, og at parterne ville kunne finde en kompromisløsning i løbet af de to resterende dage.

Lørdag d. 21. juli om aftenen fremlagde Pronk det kompromisforslag, der senere blev fundamentet for Bonn-aftalen. Kompromisforslaget var positivt set med EU’s og Danmarks øjne. Forslaget indeholdte bl.a. en begrænsning af volumen på sinks og udelukkede atomkraft fra projektmekanismerne.

Pronk konsulterede natten til søndag bilateralt med de store grupperinger i forhandlingerne. EU kunne acceptere forslaget med den forudsætning at ingen andre lande genåbnede dele af kompromiset. G77/Kina og Paraplygruppen kunne imidlertid ikke umiddelbart acceptere kompromiset i den foreliggende form.

Pronk holdt bilaterale konsultationer med repræsentanter fra de forskellige grupper i løbet af lørdag nat og søndagen. EU forhandlede i løbet af søndagen med andre industrilande samt bilateralt med G77/Kina om afgivelse af en erklæring om industrilandenes finansiering. Og der blev til sidst opnået enighed om en aftale, jf. nedenfor. Dermed var der lagt pres på Paraplygruppen.

Søndag aften præsenterede Pronk resultaterne af de bilaterale konsultationer. Som en overraskelse for mange meddelte Pronk nu, at alle lande kunne acceptere forslaget som det lå for så vidt angik sinks, mekanismer og finansiering, men at enkelte parter stadig havde problemer med reglerne for overholdelse. Det stod klart, at der her blev tænkt på Rusland og specielt Japan, der ikke ønskede en juridisk bindende aftale.

Søndag aften og hele natten igennem til mandag formiddag blev der under Pronks ledelse arbejdet på at finde et kompromisforslag. Kommissionen, Belgien, Tyskland, England og Danmark repræsenterede EU. Den endelige aftale blev indgået mandag d. 23 juli kl.10.00 om formiddagen.

Den politiske aftale er inddelt i de fire ovenfor nævnte hovedafsnit: Finansiering, mekanismerne, CO2-optag i skove mv. samt regler om overholdelse af Kyoto-protokollens bestemmelser.

Aftalen fastslår, at der er behov for finansiering til udviklingslandenes implementering af konventionen, og at denne finansiering skal være ny og additionel i forhold til eksisterende multi- og bilateral finansiering, herunder bidrag til ’Global Environment Facility (GEF). Det noteres, at flere af de industrialiserede lande har udtrykt villighed hertil gennem en politisk erklæring. Under ministersegmentets afsluttende del afgav EU, Canada, Island, Norge, New Z og Schweiz en sådan fælles erklæring, inklusiv en udtrykt villighed til fra 2005 at bidrage med USD 410 mio. pr. år.

For så vidt angår oprettelse af nye fonde under konventionen til at kanalisere finansieringen, besluttedes det i aftalen at etablere en speciel klimafond (’Special Climate Change Fund’) til at finansiere aktiviteter, der supplerer eksisterende multi- og bilateral finansiering, herunder aktiviteter til afbødning af de negative økonomiske og sociale konsekvenser for udviklingslandene af industrilandenes politikker til imødegåelse af klimafo dustrilandene opfordres til at bidrage til denne fond. Endvidere besluttedes det at etablere en fond for de mindst udviklede lande og at udvikle et arbejdsprogram for disse lande. Endelig blev det besluttet at nedsætte en ekspertgruppe for teknologioverførsel.

Under Kyoto-protokollen vil der endvidere blive etableret en tilpasningsfond (’Adaptation Fund’) til at finansiere projekter og programmer i udviklingslandene, der relaterer sig til tilpasning til klimaforandringer. Denne fond vil blive finansieret ved en afgift på den rene udviklingsmekanisme samt ved frivillige bidrag.

Industrilandene anmodes under Kyoto-protokollen om årligt at rapportere om deres indsats for at minimere de negative økonomiske og sociale konsekvenser for udviklingslandene af industrilandenes politikker til imødegåelse af klimaforandringer. Industrilandene opfordres desuden til at prioritere og gennemføre en række politikker til samme formål.

Hovedelementerne i Bonn-aftalen for så vidt angår mekanismerne er følgende:

• Brugen af mekanismerne skal supplere de hjemlige politikker og virkemidler, der skal udgøre en signifikant del af indsatsen. Parterne skal rapportere om denne forpligtelse.
• Der er en 2% afgift på Clean Development Mechanism (CDM) (ingen på Joint Implementation eller emissionshandel). Penge til CDM må ikke tages fra andre normale bistandsmidler.
• Industrilande skal afstå fra at lave A-kraftprojekter i JI eller CDM. Det er dog i sidste ende op til modtagelandet for JI/CDM-projekter at definere, hvornår et projekt bidrager til bæredygtig udvikling, hvilket er udgangspunktet for sådanne projekter.
• Der er i begrænset omfang sinks i CDM (1% af partens 1990 emissioner)
• For at undgå misbrug af emissionshandelen (’oversalg’) skal en part tilbageholde 90% af de tilladte emissioner eller 100 % af seneste godkendte emissions tal.
• Før at parter kan deltage i mekanismerne, skal de have ratificeret Kyoto-protokollen, opfylde artikel 5 (om nationale overvågningssystemer) og artikel 7 (nationale emissionsoversigter), samt reglerne for overholdelse.

Der er udestående problemer, som ikke er dækket ind af den politiske tekst, f.eks. spørgsmålet om, hvorvidt kreditter opnået fra en mekanisme kan ombyttes til kreditter fra en anden mekanisme. Der var ikke i Bonn tid til at løse de mange udestående tekniske problemer, så færdiggørelsen af den juridiske tekst er derfor udskudt til COP7.